加强政府采购的监督和审计力度

新疆维吾尔自治区财政厅政府采购办公室 吴兰香

　　政府采购制度的建立和政府采购法的诞生，催生了政府采购的监督和审计，并有力地推动了政府采购事业的健康发展。但由于各方监督和审计的对象、内容和侧重点有所不同，并具有一定的局限性，致使政府采购监督和审计的作用没有得到有效发挥。现就如何做好政府采购的监督和审计工作，谈点自己浅显的认识和想法。

　　一、建立政府采购监督和审计制度的必要性

　　政府采购是一项庞大的系统工程。虽然政府采购法确立财政部门是政府采购监督管理部门，审计机关、监察机关和其他负有行政监督职责的政府有关部门的监督管理职责也做了相应规定，但法律规定的比较原则，与之配套的实施细则至今没有出台，有关各方监督的内容和范围、监督的方法和要求、处罚的程序和手段等需要分工和明确。涉及内容交叉应明确规则和要求，有分工有合作但不能越位、错位和缺位，更不能各自为政、互相扯皮。可是，多年来有些部门的监督工作基本没有开展起来，主要是工程类采购全国普遍没有实质性纳入政府采购的范围；有些工作开展了又因为检查工作准备不充分或部门间沟通不畅，查出的基本是反映单位未参加政府采购的问题；有些问题疏于检查或敏感不愿触及；有职能交叉的出现都管或都不管的现象。因此，政府采购发生了许多问题，有些是严重的腐败问题，给所谓“阳光工程”带来了许多负面效应。又因为政府采购活动出现问题具有普遍性、多样性、复杂性、隐蔽性、专业性和滞后性等特点，给政府采购的监督和审计带来了一定的难度。所以，要想做好、做大、做强政府采购事业，减少和杜绝政府采购腐败行为，就必须建立统一、规范、科学的监督检查和审计制度，明确分工、职责和要求，发挥各方监督和审计作用，从而使政府采购制度更完善、采购程序更规范、采购结果更满意。因此，加强对政府采购监督和审计的制度建设，构筑财政、审计、监察和其他行政管理部门建成行政监督、纪律监督和专业监督的防御体系，对规范政府采购行为和维护政府采购市场秩序具有非常重要的意义。

　　二、政府采购各方如何发挥监督和审计的作用

　　（一）理顺政府采购各方监督和审计的关系

　　既然《政府采购法》构建了政府采购的监督管理体系，可要发挥作用，就必须理顺关系，建立监督和审计的制度体系，形成有效的监督和管理。防止监督部门多头重复监督、各自为政或放弃监督的局面。

　　1、建议财政部门尽快理顺与国务院有关负责招投标活动行政监督部门的关系。政府采购法在立法期间对执法主体有过争议，但最终通过财政部门是执法主体。其他行政监督部门只能对某一领域进行监督和管理，而且不具备制约资金的有效手段。但是，其他行政监督部门的执法资格应当明确。笔者认为，对使用财政性资金的项目的采购，同时接受《政府采购法》和《招标投标法》的监督和管理，有利于理顺关系，但必须明确程序和职责。如：国家计委负责工程项目的立项和投资计划安排；财政部门编制政府采购预算，审批采购方式；拨付采购资金；建设部门负责认定招标代理机构的资格，采购中心也应该接受这种资格的认定，并负责组织好中标项目的实施，在施工市场管理及质量监督等方面发挥监督作用。需要明确的是：签订的合同在采购人、供应商、财政部门、建设部门和国家发展改革委员会同时备案；列入政府采购预算的项目由财政部门进行统计；出现投诉行为，财政部门是行政主体，其他行政监督部门要积极配合财政部门提供证据和材料。

　　2、审计、监察是政府采购的纪律监督部门。属于事后监督，确保采购财务支出的合理性，防止和惩治政府采购活动中腐败行为。审计部门不应与财政管理部门和其他行政监督管理部门的职能相混淆，容易造成管理和监督秩序的混乱，但审计监督目前大量存在关口前移的情况，造成审计部门与政府其他部门职能交错。比如：招投标现场邀请审计部门参与监督，评标结论监督人员签字，无论执行结果如何，审计部门不再介入审计，被一些别有用心者钻了空子；还有地方出现了“国家建设项目未接受审计不得进行工程竣工验收和工程决算批复”的行为。建设工程是按合同施工进度、交付时间进行施工，不可能做到先审计后验收交付使用，而且审计部门不可能包罗万象，先行审计只能耽误时间，贻误工程。所以，审计部门应定位准确。

　　（二）政府采购监督和审计的作用

　　一是各方监督部门通过制定政策和措施，实现对政府采购政策、预算执行和采购活动事前、事中、事后全方位的监督。二是通过各方监督和审计手段促使采购政策的统一化、程序的标准化和操作的透明化，采购活动达到预期的采购效果，逐步实现经济效益、社会效益、政治效益、廉政效益的最大化目标。三是通过监督和审计，可以总结政府采购中的成败得失，为以后签署WTO政府采购协议和开放政府采购市场积累经验。四是通过防止和查处政府采购中腐败行为，不断规范和净化政府采购市场，提高政府采购官员的整体素质，提升供应商参与竞争国内国际政府采购的实力和水平。

　　三、政府采购监督和审计的主要内容

　　（一）财政部门主要对采购人是否编制政府采购预算和计划、执行预算进度和履约支付情况进行监督和审核；对代理机构的信息公告、采购程序、中标金额、合同价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、采购效率、完成任务情况、岗位设置情况、采购文件管理情况有无违法行为等事项进行考核；对专家的专业水平、工作态度和有无违规记录进行考核；对供应商的工作业绩、履约能力和售后服务以及违规行为等进行考核。

　　（二）其他负有行政监督职责的国家发展与改革委员会、建设等行业管理部门应依法履行对代理机构资格业务活动和采购档案定期进行审查，有无乱收费现象、行贿取得项目委托的问题、暗箱操作等行为；对采购人建设工程主要审查是否有相关行政审批手续、工程设计监理施工的合同文本、工程款支付情况、监理报告是否完整等进行审查；对供应商是否按合同进度施工、有无安全保障措施、是否存在质量隐患等方面进行审查。

　　（三）审计部门对政府采购进行审计虽然是事后监督，但应当是全方位的监督。一是通过预算和会计审计审查政府采购预算的合法性；二是通过政府采购档案审计招投标过程的合法性。有无内定、串标、围标、改标等违法行为；三是通过合同和会计凭证审查政府采购资金支付的合法性。有无故意拖欠、吃拿卡要不按时办理支付手续的行为。四是审批分散采购和变更方式是否存在违规审批行为。五是审查供应商是否存在非法转包行为和非法经营的行为。六是合同契约的签定是否与政府采购评审中标结果及实际执行相一致，必要时与核对实物。

　　（四）监察部门主要对参与政府采购活动的有关公职人员实施监察。在采购活动中是否存在权钱交易、受贿索贿、以权谋私等违法违规行为。对于供应商和中介代理机构人员出现的违法违规和犯罪行为交由关部门按程序处理。

　　四、建立政府采购绩效评价机制

　　鉴于政府采购出现问题比较多和普遍的情况，有些官员认为，只要采购完没人找麻烦就行，这是一种无奈和低水平的要求。那么，如何体现政府采购的单位经济效益和国家的政府采购目标呢？如何有效实现政府采购的功能政策？应尽快出台绩效政府采购的准则或指南，建立政府采购绩效评价机制，每年对政府采购进行绩效评价。根据现行的政府采购业务和范围，建议从以下方面进行绩效评价：

　　（一）政府采购从预算编制、执行、采购到支付等环节相关基本规章制度的建立和完善情况。制度的可操作性、制度之间是否存在互相抵触和漏洞的情况。

　　（二）政府采购活动是否遵循了与采购项目有关的法律、规章和招投标等采购程序和审批程序。存在问题哪些，主要表现在哪些环节和方面，是普遍存在的还是个别现象？

　　（三）政府采购规模和结构的合理性。包括集中采购规模和分散采购规模比例的合理性。所购买固定资产使用效益的合理性。政府采购机构的业务规模与人员规模匹配的合理性。货物类、工程类和服务类专业人才结构的合理性。通过合理性评价使集中采购规模与采购工作人员规模相匹配，提高采购效率、使合法性采购预算达到固定资产充分使用的效益目的，使结构性合理的人才充实到采购队伍中来，做到既懂政策、懂技术又懂市场和营销，最终实现政府采购制度的优越性目标。

　　（四）评价采购效率、工作态度和资金使用效益的满意度。分析造成采购效果不够理想的因素。比如：采购实施方案的合理性。对于不确定性的采购是否制定了多个采购方案，供用商、专家甚至供应商进行评判和选择。以此积累各方面的工作经验，提高采购队伍的综合素质和操作水平。

　　（五）政府采购节约率与企业利润率的关系？是一种博弈的关系。政府采购的节约率代表财政资金的使用效果，但绝不是越高越好，高意味着企业利润少或没有利润可言。其结果导致企业之间低价恶意竞争，提供没有服务保障质次低档产品，不仅影响企业的效益和发展，还会扰乱市场秩序。因此，留给企业合理的利润有利于企业的长远发展。

　　五、政府采购监督和审计的注意事项

　　一是建立政府采购联席制度。财政部门、审计部门、监察部门和其他行政监管部门要定期召开会议，互通情况、查摆问题、密切配合，分阶段分任务共同做好政府采购的监督检查工作。

　　二是统一部署、统一口径安排政府采购的监督和审计工作。将审查范围有关的法律、规章和办法等装订成册，对有异议的内容先达成一致意见。

　　三是监督部门必须接受检查和审计。作为被审查单位时，要积极配合审查单位的审查，及时提供场地和有关资料。

　　四是监督检查和审计结果要形成报告，各相关部门备案留存。并为下一年度制定政府采购政策、编制、执行政府采购预算提出意见、建议和措施，为国家和政府提供科学的决策依据。