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欧洲的制度型PPP对中国PPP发展与城投转型的启示

作者:王欢明等 发布于:2018-03-22 16:53:35 来源:PPP知乎

  作者简介:
  王欢明 博士,大连理工大学公共管理系副主任,副教授
  熊伟 博士,同济大学公共管理系,助理教授
  诸大建 博士,同济大学公共管理系,教授
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  三年来PPP模式的大干快上,政府与企业摸着石头过河,引发了很多不规范的操作和管理。2017年以来,主管部门大力规范PPP发展,PPP市场规模有所降温。面临地方发展的强大需求,地方政府开始寻求城投公司在公共服务供给中起更多角色与作用。但是,43号文之后城投公司面临转型难题,并且至今一直未有实质性进展,很难为PPP发展贡献自己独特力量。本文通过介绍欧洲的制度型PPP的经验,希望给中国地方政府PPP政策制定以及城投公司转型带来一定启示。


  一、两种PPP形式:
  合同型PPP(cPPP)VS 制度型PPP(iPPP)


  第一种PPP形式是国内目前所推广的合同型PPP(contractual PPP,即cPPP),含义就是政府部门与社会资本方签订合同,由社会资本方负责公共服务和基础设施的供给,例如常见的特许经营、管理合同等都属于这种情形。合同型PPP面临的一个主要难题是信息的不对称,因为政府与社会资本方是委托代理关系,社会资本方在合作中不可避免会出现机会主义行为。因而这就需要地方政府投入很大的监管成本,确保PPP的运行按照合同条款执行。


  第二种PPP形式,即制度型PPP(institutionalized PPP,简称iPPP),在我国很少被关注,但在欧洲一些国家比较常见(如葡萄牙、意大利、西班牙、法国、德国、荷兰等),是一种对合同型PPP很好的补充形式。其含义是指公共部门机构与私人投资者组成的合资企业(joint-ventures)来供给公共服务,也通常称为混合型企业(mixed public-private company)。在这个联合体中,公共部门与私人部门建立起更加紧密的股权合作关系,共同来决策、管理和生产公共服务。对于混合型企业的设立,一般遵循如下流程:首先由地方政府设立完全独资的国有企业,然后通过招标或协商等方式选择适合的私有投资者,这些私有投资通过购买股份成为股东(股权小于或等于49%)。股东不能随意变更,以确保合作的长期与稳定性。


  二、制度型PPP


  制度型PPP,是对完全由政府供给公共服务和合同型PPP的有效补充,是由政府部门领导下的独立法人组织来管理(混合型企业),以确保公共服务和基础设施供给的公益性。此外,由于私人投资者作为股东之一,混合型PPP还要注重效率,追求投资回报利润。因而从理论上来看,制度型PPP下的混合型企业供给公共服务,可以兼顾公平与效率。在合同型PPP中,遇到的难题是如何解决信息不对称的问题,而在制度型PPP中,由于混合企业是由公共部门和私人投资者合资组建,且一般情况下公共部门所占股权比重大于51%,因而作为大股东,公共部门有权了解企业运作各项信息,并且能够掌控企业发展动向,可以有效解决信息不对称的难题。


  对于混合型企业是否能够实现PPP的效率与公平目标,也会遇到不少难题,比如在股东中,代表公共部门的股东如何兼具专业性和伦理性是值得政府部门好好琢磨和选择的,另外,对于混合型企业所追求的公平性的社会目标,不容易衡量和评估,从而使得股东之间可能会有更多的争议与目标不一致,以至于影响PPP目标的实现。因此,制度型PPP并非适合于所有的城市,一些研究发现制度型PPP更加可能出现在当地财政状况紧张、外包成本高昂的地方。因为在这种条件下,一方面,由于财政状况紧缩,不可能完全由政府来供给公共服务;另一方面,由于市场发育不完善或政府管理能力和水平有限,导致采用合同型PPP会带来高额的成本支出。在这种情形下,采用混合型企业形式来供给公共服务是一个不错的选择。


  三、对中国PPP发展与城投转型的启示


  合同型PPP在中国实施遇到阻力的情况下,制度型PPP可以作为PPP发展的一个方向,有效地起到补充作用。其意义主要体现在如下三方面:一是从宏观层面来看,制度型PPP改革符合我国关于混合所有制经济发展的方向,通过国有资本与私有资本的联合来提高公共产品的供给效率,也能优化国有经济布局,有利于各种所有制资本共同发展;二是从中观层面来看,制度型PPP也可以有效地吸引民营资本,尤其是优质的私人投资者,通过公私部门间紧密地合作来增加财政紧缺地区的公共产品的供给;三是从微观层面来看,制度型PPP可以为当前各地城投公司的转型改革提供方向,对于城投公司而言,是地方政府建立的国有独资企业,可以通过股权的出让,吸纳部分私人资本设立混合所有制企业,该混合型企业通过私人资本的入股可以解决过去城投公司面临融资难的问题,另一方面可以帮助地方政府解决公共服务与基础设施供给的问题。


  由于中国和欧洲都属于大陆法系国家,相比英美,其公共治理机制更为相近。因此,在欧洲已经取得成功经验的制度型PPP模式对我国的实践具有很强的借鉴意义。

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