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海外PPP是如何运作的?

作者: 发布于:2016-08-05 09:03:37 来源: PPP政策解读


  英国PPP 管理部门经历了时间的演变。英国是较早采用公私合作伙伴关系模式开展基础设施建设的国家。1992 年梅杰接任撒切尔夫人担任首相后,由于面经济衰退,与1992 年首次提出私人融资计划(PFI,即设计-建设-融资-运营-维护)。英国于1993 年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室,1997 年在财政部设立专门的工作组负责PFI 推广工作,1999 年成立由政府持有全部股权的英国伙伴关系(Partnership UK)组织,并替代了前期的财政工作小组。2001 年该组织进一步改善为由政府和私营部门共同持股的PPP 管理模式组织,其中英国财政部持有44%股权,在特殊情况下或特殊事项上拥有一票否决权,以确保在重大事项上公共部门的决定权。


  英国PPP 模式开展有特有的背景。(1)历史欠账过多,20 世纪90 年代英国基础设施需要巨大的维修资金,但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。(2)“双超”现象普遍,在政府采购过程中经常遇到工时超期和成本超支的风险。(3)资本预算有限。为了控制财政风险,对政府债务占比具有一定的限制,当政府债务达到一定规模便很难再提高政府公共开支预算。


  英国PPP 模式的特点(图表12):英国的PPP 项目可分为两大类,一是特许经营(由使用者付费),二是私人融资计划(PFI、PF2,由政府付费)。其主要特点包括(1)风险管控,降低政府风险。(2)成本固定,运营周期长。(3)产出为基础,重绩效后付费。(4)领域集中,交通项目投资比重大。(5)较少采用特许经营,多数情况下采用PFI.


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图表12:英国的PPP 项目主要有5 大特点


  案例分析1:英国赛文河第二大桥项目,成功秘诀在于风险的处理


  案例背景:赛文河位于英格兰和威尔士之间,割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车,到20 世纪80 年代第一大桥难以满足通行需求,需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张,决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥建设、运营和维护,同时接管第一大桥。


  项目分析:该项目于1984年启动前期准备工作,1986 年确定建设方案,赛文河大桥公司中标。除特许经营协议外,1992 年当地议会通过《赛文河大桥法案》,其中明确规定特许经营期自1992 年4 月底开始,最长为30 年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费,且只自东向西单向收费,收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。


  财务信息:项目总成本为5.81亿英镑,包括新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务,以及特许经营期内两座大桥的运营和维护费用。最终融资安排为:银行贷款1.9 亿英镑、BEI 贷款1.5 亿英镑、债券1.31 亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000 万英镑。


  项目参与方(图表13):英国国家道路局、赛文河大桥公司、托马斯.柏西事务所、哈尔克罗事务所、VINCI 公司、美国银行和巴克莱银行。


  项目实施中的风险与处理:(1)环境风险。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深入研究,寻求了化解措施。包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。(2)公众反对。根据公众意见,政府调整了桥口引路的选址,将面向威尔士的收费站与周边社区隔离,并补建了大量园林绿化带,使收费站和赛文河两端的引路隔离。(3)第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化,给特许经营方带来交通流量和收入风险,可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同,特许经营方在以下情形不必对第一大桥进行维护:桥梁初始设计或施工质量差,交通流量高于预期。因特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程,故不用承担缆索老化的维护。这些措施减轻了特许经营方的运营压力。


  项目实施效果:第二大桥建成通车及第一大桥修缮后,赛文河两岸通行的交通压力大大缓解。两桥日均车流量66000 辆。该项目是由使用者付费,特许经营方同时获得第一大桥的运营维护和收费权,避免两桥竞争,特许经营协议明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运营得益于风险控制得当。

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