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韩城市创新推广PPP模式加快追赶超越的实践与启示

作者:吴玉君 焦养忠 发布于:2016-12-15 10:23:42 来源:陕西日报

   初冬时节,在黄河龙门古渡附近的建设工地上,一派繁忙景象。总投资8.5亿元的108国道禹门口黄河公路大桥项目正在这里紧张有序推进之中。

 
  该项目于2015年11月30日开工建设,预计2018年将建成通车。这是陕西省首批、全国第三批PPP模式示范项目之一。与传统的政府投资项目不同,PPP模式让社会资本全面参与项目投资、建设和运营全过程,政府与企业风险共担,利益共享。
 
  其实,黄河公路大桥项目仅仅是韩城市推进PPP模式的项目建设之一。
 
  2016年韩城市共确定政府和社会资本合作(PPP)推介项目251个,总投资1465亿元,其中交通设施类项目23个,总投资162亿元;水利设施类项目25个,总投资138亿元;市政设施类项目50个,总投资203亿元;公共服务类项目73个,总投资412亿元;生态环境类项目58个,总投资407亿元;其他领域类项目22个,总投资143亿元。
 
  截至目前,韩城市PPP项目共计纳入财政部综合信息平台20个,投资额370亿元;纳入国家发改委项目库14个,投资额321亿元。
 
  韩城市推广运用PPP模式走在了全省前列。韩城市委书记李智远指出:“一方面是人民群众和社会经济发展对基础设施建设、对公共服务产品更多更高的需求,另一方面是大量社会存量资本的投资需求,巧借市场之力,撬动社会资本,政府与社会资本展开双赢合作,打造公共产品服务领域‘升级版’,这是我们适应经济发展新常态、加快追赶超越、实现率先崛起的必然选择。”
 
  解放思想求突破, 高效推动促落地
 
  “聚焦追赶超越,全力加快发展,建设黄河沿岸区域中心城市。”这是韩城市在推进计划单列试点、奋力追赶超越征程上发出的最强音。
 
  韩城市市长褚锦锋认为,当前,韩城经济发展已进入“新常态”,正处于经济增速的换挡期和产业转型的阵痛期。一方面,支撑韩城市快速发展的煤炭、钢铁、电力、建材等传统支柱产业面临深度调整,新的经济增长点短时间难以弥补传统产业萎缩产生的“缺口”,稳定经济增长面临较大压力。另一方面,韩城市正处于新型工业化和城镇化双加速的关键时期,需要大量的基础设施建设和公共产品、公共服务供给。与此同时,韩城市社会存量资本有大量的投资需求。要保持经济平稳健康增长,必须继续发挥投资的关键作用,而全力推广运用PPP模式,有助于激发社会资本活力,增加有效投资,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。
 
  近年来,韩城市不断加大各类基础设施建设力度,城市乡村齐抓,建设管理并重,太史故里发展日新月异,千年古城变化有目共睹。但是,在实践中,大家深刻感受到,加快推进新型城镇化步伐,实施综合配套、功能完善、扩容提质、城乡统筹等新型城镇化建设任务十分繁重,光靠政府这一只手,缺乏持续耐力,缺乏永久活力,有时候是心有余力不足。
 
  2015年以来,韩城市委、市政府紧紧围绕“跻身全国百强、建成区域中心”和“三年千亿产业振兴计划”目标,牢牢把握国家推广运用PPP模式的重大战略机遇,统筹规划,规范管理,创造平等投资机会,放宽社会投资领域,充分发挥社会资本尤其是民间资本积极作用,有序推进PPP项目建设全面开花结果。
 
  一分耕耘,一分收获。目前,全市共8个PPP项目落地实施,已进入施工建设阶段,总投资70.3亿元,新机遇、新模式、新动力显示出勃勃生机。
 
  ——108国道禹门口黄河公路大桥。总投资8.5亿元,路线起自韩城市龙门镇上峪口村,接已扩建的108国道韩城境龙门至金城公路,向东基本沿旧路改建至渚北村后设新线,于既有黄河大桥下游约420米处跨越黄河止于黄河东岸,与山西省拟改建的108国道河津至禹门口公路相接,路线全长4.45公里,引线宽31米,桥梁径宽27米。目前大桥引线、防护工程、跨铁路桥完成工程量约50%;涵道完成工程量约75%;大桥钢桩基、墩台完成工程量约25%;完成投资约2.2亿元。
 
  ——327国道韩城龙门至象山段公路。全长约26.8公里,总投资9.09亿元,路线起自龙门镇阳山庄村东南侧的鑫达工贸公司附近,在象山脚下设置互通与G327衔接;于北苏村附近与G108国道相接至项目终点。本项目路线全长26.84公里。目前,象山至苏村段4.8公里已基本建成通车;龙门至象山21.6公里桥梁涵洞工程已开工建设,累计完成投资2.75亿元。
 
  ——镇办污水处理厂及配套管网项目。总投资0.92亿元,内容为投资、建设、运营和维护芝川镇污水处理厂、金城污水处理厂、西庄镇污水处理厂、芝阳镇污水处理厂、板桥镇人工生态湿地共5座污水处理工程,同时还需建设相应的配套管网设施。目前芝阳、金城处理厂基础设施建设基本完工,正在设备安装调试;芝川处理厂基础设施建设完成约85%工程量;板桥、西庄处理厂也已开工建设,累计完成投资0.75亿元。
 
  ——南湖公园。总投资8.97亿元,项目位于韩城市区东部,西侧临近韩城古城历史保护区,距离约2公里。北至五星路,东至二环东路,南至二环南路,西至桢州大街,湖泊水域面积371.1亩,主要工程内容包括湖区31.33万平方米的地基和防渗处理、湖区护岸长度约2.42公里(其中筑堤812米)、进出口引退水控制建筑物2座、人工湿地12000平方米、南湖湖体水质维护工程等。目前湖区土方开挖233万方、防渗毯铺设1.5万平方、大坝填筑48万方、人工筑岛13万方、湖岸填筑3万方,目前投资完成1.9亿元。
 
  ——西安交大韩城基础教育园区。总投资13.7亿元,园区位于韩城市新城区小南区,园区规划占地911亩,总建筑面积38.8万平方米。项目采取PPP合作模式,分两期建成,共四年。建设内容分教学区、产业配套区、体育产业区、住宿配套区、旅游产业区,共五个区。其中教学区包括幼儿园、小学、初中、高中四所学校,计划2017年9月1日全面建成开学。并将全权委托西安交大运营管理。园区建成后,将成为国内首个涵盖教育培训、文化体育、科技环保、旅游等多个领域,融山水韵味和人文情怀于一体的,国际一流水平的综合性基础教育精品园区,此举开创了高校与地方政府合作的新模式,填补了高校基础教育园区的空白。目前征地拆迁工作完成,幼儿园、小学部已完成基础打桩工程,初中部正在进行打桩施工。累计完成投资3亿元左右。
 
  ——太史大街西延桥。总投资7.2亿元,西起象山森林公园停车场,路段设置主线高架连续上跨矿区运煤铁路专用线、黄韩侯铁路、侯西铁路、G327、山前路、二环西路、梁山路、横山路后,与巍山路平交。太史大金城污水处理厂街西延项目总体采用全高架方案,G327以东桥下布置地面道路服务象山区内部联系。项目工程范围内(除跨铁路节点)主线全长1636.58米,其中路基段长27.59米,桥梁段长1608.99米。主要内容包括道路工程、桥梁工程及附属工程等。目前正在进行征地拆迁、插标放线和桥梁桩基基础工程,累计完成投资4500万元。
 
  ——韩城·合阳机场。总投资3.24亿元,总占地1857亩,飞行区等级为4C,跑道标准为2200×45米。主要建设内容包括:跑道、防吹坪及升降带、滑行道、机坪、航站楼、综合业务楼、塔台、导航台、机库等设施。主要功能定位为:飞播造林、森林消防、人工增雨、灾害救援、航空摄影和测量、环境监测、航油储运、短途货运、空中游览、公务飞行、飞行训练等。项目东临黄河,西靠京昆高速和108国道,与规划实施的西安至韩城城际列车可实现“零换乘”,毗邻两个国家级4A风景名胜区司马迁祠景区和洽川风景区。目前正在进行征地、拆迁等基础工作,完成投资3000万元。
 
  ——韩城市悬挂式单轨交通机场至古城段一期工程。总投资18.68亿元,全长10.7公里,线路起于司马迁祠,途径国家文史公园、澽水主题乐园、农耕文化园、澽水新城组团,止于古城南门。全程共设置高架站点6座,车辆基地1座,运行时速为50公里/小时,净空大于等于5米,设计正线数目为双线,线间距为4.8米。建成后将为游客提供多视角观赏韩城人文景观和田园风光,对于升级城市交通、提升旅游形象,引进新型产业,带动沿线经济开发具有积极意义,是韩城综合立体交通建设的又一个新的里程碑。目前该项目的可研报告、选址、用地、环评等前期手续目前均已批复,2016年11月23日举行了开工仪式,进入施工阶段。
 
  除了以上8个项目,韩城市还有正在重点推介实施的3个PPP项目,总投资23.8亿元,分别是污水处理再生水利用工程、韩城历史文化实景剧演艺园区项目、韩城市采煤深陷区生态修复与农业重建项目。其中污水处理再生水利用工程、历史文化实景剧演艺园区项目2个项目正在进行市场测试和实施方案的审批及招投标准备工作;采煤深陷区生态修复与农业重建项目正在进行设计、实施方案调整和修改等工作。
 
  在落地和推介的11个重点项目中,108国道禹门口黄河公路大桥、327国道韩城龙门至象山段公路、镇办污水处理厂及配套管网、太史大街西延桥、污水处理再生水利用工程5个项目被评为陕西省首批PPP示范项目。同时,108国道禹门口黄河公路大桥项目还被评为全国第三批示范项目。
 
  一个个PPP项目的酝酿、落地、开工,为韩城市增强经济发展后劲、实现追赶超越,注入了强劲的动力。
 
  改革创新求发展,规范管理促落实
 
  “政府引导、市场运作;充分论证、规范操作;积极稳妥、有序推进。”这24个字是韩城推广运用PPP模式的指导思想。他们坚持制度先行、规范引领,逐步建立健全了一套结构合理、配置科学、程序严密、系统规范的制度体系,形成了政令统一、组织高效、精准发力的工作“一盘棋”。
 
  领导重视,高效推动。韩城市委、市政府高度重视PPP模式推广运用工作,先后举办多期市级领导和部门领导干部PPP政策和业务培训班;多次召开会议,专题听取推广运用PPP模式工作进展情况,建立协调决策机制。全市成立市长任组长的PPP项目工作领导小组,明确部门工作职责、建立科学的议事决策机制,安排政府办督查室专人负责PPP协调工作,常态化督察督办PPP工作情况和项目实施进度;各相关部门也先后成立PPP工作领导小组,在全市形成了“市级领导负责抓、主管部门协调抓、业务部门具体抓、相关部门配合抓”的工作格局,为PPP工作提供了坚实的思想基础和组织保障。
 
  明确政策,创新机制。韩城市解放思想,大胆创新,积极出台配套政策制度,先后制订《韩城市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》、《韩城市关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《韩城市政府和社会资本合作(PPP)项目库管理暂行办法》。两个《实施意见》重点明确鼓励和引导社会资本加大基础设施、公共服务、资源环境、文化旅游、生态建设等重点领域投融资机制改革方向和PPP模式的适用范围及操作模式,放宽民间投资市场准入,对社会资本尤其是民间投资进入交通基础设施、新型城镇化、能源设施、信息基础设施、农林水利、生态环保、社会事业等领域提出了详细的指导意见,健全了政府和社会资本合作、社会投资回报等机制。从公开征集项目、科学筛选项目、择优选择合作伙伴、规范合同管理、增强履约能力、完善退出机制等方面规范PPP项目全生命周期管理,从审批流程、财税政策、价格改革、项目用地、金融服务、信用体系、监督管理等方面提供强有力的政策和制度保障。
 
  统筹谋划,重点实施。为保障PPP工作有序推进、快速开展,在认真调研、广泛讨论的基础上,韩城在全市征集的251个PPP储备项目中筛选出11个有明确收费和稳定的现金流、成熟度高、易于规范操作、竞争充分、急需建设的重点项目分批分次推介实施。制订了以5个示范项目为核心,6个急需建设项目为重点的推进方案。在项目实施过程中,财政部门及时介入项目物有所值评价和财政可承受能力论证,发改、住建、国土、环保等职能部门加强横向沟通,切实简化办事程序,限期完成各项前期手续的审批,经过全市上下通力协作,2015年11月30日,108国道禹门口黄河公路大桥项目正式开工建设,标志着韩城第一个PPP项目正式落地,引起了社会的广泛关注。
 
  规范运作,严格管理。PPP项目推进重点在于规范运作、关键在于严格管理。基于这种认识,韩城市一手抓PPP项目推进,一手抓PPP项目规范管理,既抓进度,更抓质量,着力培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场,确保实现“共赢”的工作原则。在项目实施过程中,韩城聘请PPP项目运作经验丰富的陕西金控大岳咨询公司作为咨询顾问,从编制项目实施方案,到项目采购招标直至签约,全程参与运作,保证项目合法合规、有序推进。同时建立向金融机构推介项目的常态化渠道和重大项目投融资对接服务机制,鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级;加强与国开行、农发行等政策性金融机构合作,为公共服务、生态保护、基础设施等重大工程提供长期稳定的低成本资金支持。在PPP项目推进中,严格执行财政部PPP项目操作指南,紧紧盯住项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五个阶段,牢牢抓住“项目的可行性和必要性、项目采购的竞争性、社会资本的真实性、交易结构的适当性、运作方式的科学性、财政承受能力的可持续性”等六个关键环节,科学论证,强化监管,既确保社会资本合法权益、又有效防范政府债务风险,实现了共赢目标。
 
  “韩城PPP模式”的经验与启示
 
  解放思想,创新理念是PPP项目成功启动的前提。韩城是典型的资源型城市,目前正处于新型工业化和城镇化双加速的关键期,需要大量的基础设施建设和公共产品、公共服务供给,光靠政府单打独斗,唱独角戏是无法实现和提供的。韩城市委、市政府进一步解放思想,大胆创新,牢牢把握国家推广运用PPP模式的重大战略机遇,放宽社会投资领域,激发社会资本活力,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。
 
  选准项目,选好伙伴是PPP项目成功合作的基础。在推行PPP发展模式中,韩城市因地制宜,科学落实国家政策,优先在交通、教育、生态环境、污水处理等基础设施项目建设方面引入PPP模式;在选择合作企业的过程中,采取政府采购的形式,引入竞争机制,特别是引进综合实力强的中央企业参与PPP项目的建设,为PPP项目建设的落地把好“脉”、起好步。
 
  精心策划,规范运作是PPP项目有序开展的关键。PPP项目建设是一项系统工程,头绪多,要求严,涉及领域广。在认真调研、广泛讨论的基础上,韩城市确定了“重点实施一批、精心推介一批、积极储备一批”的工作思路。为了做一批名副其实、成熟可靠、持续稳定、可以复制的典型项目,对筛选出的重点项目进行分批分次推介实施。各职能部门加强横向沟通,简化办事程序,以最有效的方式为群众提供高质量的公共产品服务。
 
  科学管理,加强监督是PPP项目安全运行的核心。PPP项目工程规模大、周期长,每个环节紧密相连,一个环节出纰漏就会影响到其他活动,进而关系到整个项目的成败。韩城市在推行PPP发展模式中,成立专门的工作领导小组,出台一系列指导性文件,创新推行“五制一公开”制度和项目跟踪服务等机制,督促项目利益主体共同行使监管的责任,切实为PPP项目的顺利实施提供了保障。
 
  转变作风,合力推动是PPP项目高效实施的保障。PPP项目是一个新事物,需要付出艰辛的探索努力。韩城市PPP工作领导小组以及成员单位从转变作风入手,财政、发改、住建、国土、环保等职能部门通力合作,坚决摒弃推诿扯皮、拖拖拉拉的不良风气,以钉钉子精神,一天当做两天干,白天时间到项目建设现场解决问题,晚上连夜开会研讨问题,确保了各项工作高效率推动、快节奏落实。虽然加大了干部的辛苦指数,却换来了公共服务供给的满意指数,赢得了上级领导和市民们的广泛好评。 如今的韩城,又站在了历史的新起点。韩城市第十八次党代会提出了未来五年的奋斗目标:聚焦追赶超越,全力加快发展,重点建设“五个韩城”,实现“五个领先”,着力打造产业聚集、区域交通、商贸物流、金融创新、教育医疗、公共服务六大中心,跻身全国百强,建成区域中心。一大批PPP项目的落地运营,将给韩城发展注入新的强大的活力。
 
  韩城,这片创新创业热土、开发开放高地,犹如母亲河岸边一颗璀璨的明珠,正在演绎着一幅波澜壮阔的追赶超越新篇章。 
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