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开展绩效评价指标应具可操作性

作者:董莹 徐胜楠 发布于:2018-07-17 11:44:21 来源:政府采购信息报/网
  《政府采购信息报》记者在采访中发现,不少业界专家表达了这样的观点-全面实施绩效管理是健全现代预算制度的战略性部署,也是当前和今后一个时期深化财税体制改革的核心工作之一。而政府采购作为财政支出改革的重要组成部分和表现形式,也是加强绩效管理的重点领域。
 
  那么,政府采购该如何加强绩效评价管理?推进绩效管理过程中应注意哪些问题?绩效评价中又当重点考量哪些内容?在以“如何做好政府采购的绩效评价"为主题的第13届全国政府采购监管峰会召开前,记者就上述等问题采访了业界专家。
 
  具有三方面现实意义
 
  南京审计学院财经系教授、博士后裴育介绍,政府采购绩效评价应该从经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)和公平性(Equity)等方面展开,“政府采购绩效评价是以4E为评价标准,对政府各部门在采购过程中所反映的业绩和效果进行评定,也是政府采购监督管理的重要方面,实施科学的政府采购绩效评价和管理,建立政府采购评价体系和运作程序,是提高政府采购绩效和改善政府形象的有效措施。开展政府采购绩效评价的现实意义可以概括为三方面,即可以有效地监督政府采购行为、有利于提高政府采购绩效、有利于改善政府形象。”
 
  中央财经大学教授姜爱华表示,十九大报告提出“全面实施绩效管理”,政府采购作为政府预算的执行,是政府预算的重要组成部分,其必然是“全面实施绩效管理”的题中之义。政府采购绩效不仅衡量采购资金的使用效率,同时考察采购管理效率,是对政府采购效率的综合考量。开展政府采购绩效评价,有利于合理有效配置公共资源、提高资金使用效率、提高政府采购绩效、及时纠正不当的政府采购行为、监督政府采购行为,促进廉政建设,提升政府形象。
 
  五大问题亟待解决
 
  “在推进政府采购绩效评价管理过程中,首先应当注意加大政策宣传力度,强化对采购执行情况的绩效评价工作,设计科学合理的绩效评价指标体系,通过加强队伍建设,不断提高相关人员素质。同时,要对绩效评价结果进行公示,加强绩效评价结果的应用。”姜爱华说。
 
  姜爱华认为,虽然目前政府采购工作已在我国全面铺开,但政府采购的绩效评价基本处于探索阶段,存在的问题还不少,例如,对政府采购的绩效评价从基本概念、作用机理、操作原则、实施步骤等还没有形成共识,政府采购绩效的不同层次没有明确区分;规范化程度明显不足,没有相应的制度和法律作保障;政府采购绩效评价体系尚未建立,常常采用财政资金的节约数作为衡量政府采购工作成效的主要指标;政府采购预算还不够细化,推行全面政府采购绩效管理的预算约束力不强等。
 
  因此,姜爱华建议,可以通过树立政府采购绩效意识;从法律层面提升政府采购绩效评价的地位;建立完善政府采购绩效评价的标准、指标、程序和分析框架,并使用科学和合理的评价技术和方法;加强政府采购预算管理,提升政府采购绩效管理的源头等方面规避上述问题。
 
  还有业界人士提出,政府采购绩效评价还应关注节约资金的管理。如果政府采购节约出来的财政性资金得不到合法、规范、合理的使用,而是用在公款吃喝、超标准公务接待上,那就会形成新的浪费,依法规范采购节约出来的财政资金没有用到合适的地方,《政府采购法》的实施效果也会大打折扣。
 
  遵循4E原则 立足当下着眼长远
 
  那么开展政府采购绩效评价应该重点考量哪些内容?裴育认为,绩效评价中应当重点考量经济性和效率性。姜爱华则表示,绩效评价中应重点考察的内容可以从宏观层面和微观层面设定。具体来看,宏观层面主要考察政府采购政策目标,涉及社会效应、经济效应、生态效应、服务对象满意度等方面;从微观层面来看,主要涉及政府采购全过程,包含政府采购立项、实施、结果等具体过程的绩效考量。
 
  对于绩效评价应遵循的原则,姜爱华提出要遵循4E原则,即在效率性、有效性、公平性和经济性的基础上,根据不同采购项目的共同性和一般性,绩效评价原则可分为需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性四项标准,同时应注重绩效评价指标设定的全面性和可操作性。
 
  裴育认为,政府采购绩效评价应当遵循独立性、客观性、科学性、公正性的基本原则,在具体组织实施中应注意处理好四个关系,即政策评价与采购绩效评价之间的关系;政府采购政策功能目标评价与经济有效性目标评价之间的关系;监督检查与绩效评价之间的关系;理论设计与实际可操作之间的关系。
 
  还有业界人士提出,做好政府采购的绩效评价还应注意理清下列关系。
 
  一是绩效预算与财政评价的关系,绩效预算是财政评价的前提和基础,没有绩效预算制度,就很难建立财政评价的机制和体系,而财政评价是绩效预算的反映和结果,没有建立财政评价制度,也就很难建立和完善绩效预算体系。
 
  二是财政监督与财政评价的关系,财政监督是一种执法检查,并不考虑财政活动的效益,更不对其依据的政策、法规作出是否合理的评判;而财政评价是一种综合性的绩效考核,着重考察财政活动的效益状况,经济性、效率性、有效性是财政评价内在的衡量标准。
 
  三是财政投资评审与财政评价的关系,财政投资评审的考核范围较窄,通常只针对财政支出的某一项目。而财政评价是一个全面的、系统的管理活动,其评价对象可以是某个项目,也可以是某个部门,还可以是财政行为涉及的某项政策或制度。
 
  四是长期效益与近期效益的关系,长期效益与近期效益相互作用、相互影响,甚至相互转化。在进行财政评价时,应注意近期效益和长期效益相结合。考察项目的效益状况,不仅要看近期效益,更要看长期效益。
 
  引入两项机制实现全流程评估
 
  “由第三方独立开展绩效评价工作,有助于提高绩效评价结果的公信力和权威性。在绩效评价中推进‘双随机一公开’机制,从确定的采购项目中,随机确定具体评价的项目,随机抽取评价专家,并及时将评价信息公开,从而确保绩效评价的监督有力。”姜爱华建议,可以通过引入第三方机制、“双随机一公开”机制开展绩效评价工作。
 
  姜爱华还建议,借鉴新公共管理运动中的改革经验,实现政府采购物有所值,“健全政府采购绩效评价机制不仅需要完善采购过程的评审机制,还应该强化对政府采购的全流程‘绩效评估’。内容上,不仅要重视事中评审,还要延伸到事前评价和事后评价两端,即不仅要评价政府采购的过程,还应该包括采购的计划评价、效益评价、持续性评价和长期评价等;主体上,应着力构建多元化的评价格局,既要强化政府内部的财政、审计、监察等多部门评价,同时也应鼓励和支持有资格和能力的第三方社会机构,以及公众参与评价,从而真正达到‘把钱花在刀刃上’的公共财政支出效果。”
 
  “财政绩效评价制度最初源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,20世纪80年代以来,在西方国家被普遍采用,并受到世界上许多国家的重视。政府采购作为财政支出的主要部分,由于涉及许多利益相关者,其绩效如何自然受到多方关注。经过多年实践探索,这些国家已经积累了相当多的经验和教训,也正因为如此,才会总结出4E评价体系。”裴育认为,政府采购绩效除了借鉴国外的好的做法之外,更应该吸取其失败教训,从理论方法到制度设计上,都应力避这些国家在政府采购操作中可能存在的问题,进而促进我国政府采购事业健康发展。
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