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从运动员到裁判员

作者:曾凡俊 发布于:2018-08-28 10:07:45 来源:湖北省荆州市财政局
  政府采购,用老百姓的话说就是政府买东西。老百姓买东西最朴素的标准就是价廉物美,按照市场交易的规则,买卖双方各取所需,相安无事,不然轻者口舌之争,重则诉诸公堂。稍有不慎,将引来一场行政官司,关乎政府公信和采购公平。作为政府采购行为的监管责任主体,2014年荆州市财政局就吃了个官司。
 
  一场官司
 
  2013年11月8日荆州市公共资源交易中心对2014年度市直政府采购汽车维修协议供应商组织了公开招标,招标结束后,湖北威力狮汽车服务有限公司等三家未中标,向市公共资源交易中心对招标活动提出了质疑,市公共资源交易中心对质疑作出了回复,三家落标质疑单位对回复意见不满意,2014年11月17日向市财政局投诉。
 
  市政府采购办按照监管职责和投诉程序,经审查受理了投诉,并依据政府采购相关法律法规进行了调查、核实,于2014年1月6日下达了《政府采购投诉处理决定书》(荆财采购投[2014]1号),驳回投诉,维持原中标结果。湖北威力狮汽车服务有限公司、荆州市全中天汽车服务有限公司对财政局的投诉处理决定不服,于2014年3月10日向沙市区人民法院提起行政诉讼。
 
  一石激起千层浪,得知此事的社会各界对此议论纷纷:“他们还告财政局啊”、“你们怎么被别人告了咧”“招标有没有问题哟”等等。面对质疑,市政府采购办工作人员满腹委屈,陡生感叹。然而,面对法律诉讼,他们也只能按照法院规定和要求,对市财政局作出的行政行为的合法性进行举证。最后,荆州市财政局虽然胜诉,打赢了这场官司,但此事引发了一场重大改革。
 
  改革的初心
 
  从1996年起,一些地区开始按照国际上通行做法开展政府采购试点工作,财政部也陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》等规章制度,以推动和规范政府采购试点工作。通过推行政府采购制度,提高财政支出管理水平、节约财政资金、规范政府采购行为、促进廉政建设。
 
  从政府采购制度的改革历程来看,荆州市经历了制度探索(1996年-1998年)、全面推行(1998年-2002年)和法制化管理(2003年以来)三个阶段。特别是2003年政府采购法实施的十年来,荆州市认真贯彻实施政府采购法,推动政府采购由小到大、由点到面、由弱到强,制度不断创新,机制不断完善,已由初创阶段进入全面发展的新阶段。
 
  政府采购,是阳光下的采购,可不是简单的买东西,它相对私人采购来说一是采购主体的特定性,为国家机关、事业单位和团体组织;二是采购资金的公共性,即由纳税人缴纳税款所形成的财政资金;三是采购程序的法定性,政府采购的各个环节和步骤都必须依照法定程序进行,有严格的限定性;四是采购目的是为公益性,政府采购的目的不是为了营利,而是为了实现政府职能和社会公共利益。
 
  改革实践表明,《政府采购法》确立的政府采购管理基本制度,实施政府采购制度顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求,符合行政体制改革的方向,作为公共财政管理的一项重要制度安排,不仅节约了大量财政资金,而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉,以及推动实现国家经济社会目标发挥着重要的作用。
 
  制度设计漏洞
 
  那场官司之后,荆州市财政局有关部门开始对现行政府采购制度和运行情况进行调研和反思,发现与改革预期相比还存在很大差距。
 
  一是“规范”与“效率”目标远未实现。政府采购制度既是财政管理制度,也是预防腐败的“阳光制度”,规范与效率的统一是制度设计的题中应有之义。但从十多年来采购监管的实践看,一方面,强调公开招标,而公开招标法定时间最快也需40多天,采购效率低的问题饱受社会诟病。而另一方面,不少采购结果却并没有实现“物有所值”的目标,不少公开招标反而出现被操控现象,这种既牺牲效率又未真正实现规范的效果,与政府行政体制改革的效能要求严重不适应。
 
  二是高价采购与低价恶性竞争的现象并存。一方面,媒体多次曝光豪华采购、高价采购事件,协议供货采购中高价问题较为突出。另一方面,企业及产业部门又集中反映采购市场低价恶性竞争问题,出现“劣币驱逐良币”现象,不利于产业发展。缺乏有效竞争与没有质量保证的交易价格都是扭曲的价格,这些“高价”与“低价”现象充分说明了政府采购的市场规则并不完善。
 
  三是监管需要与监管能力出现新的矛盾。随着我国经济社会的发展与政府职能的转变,政府采购越来越广泛深入地介入各政府机关单位的履职过程中,加强政府采购监管的呼声日高。而政府采购法与招标投标法并存的格局,特别是在地方公共资源交易市场建设中,公共资源交易中心集中采购机构的代理职责与公共资源交易平台的服务职责边界不清,以及管理界限的模糊,大大混淆和限制了采购监管部门的监管职责和能力。同时,各级政府财政、审计、监察等监管部门过多关注对采购过程的监管,也导致了监管力量的分散。探索新时期行之有效的监管体系与方式,是当前政府采购制度改革面临的重大课题。
 
  四是采购扶持政策与公平竞争原则难于平衡。理论上讲,政府采购对特定对象的扶持政策是为了实现更高层次的社会公平正义。但近几年来,政府采购除落实国家层面要求的支持节能环保、购买国货、扶持中小企业、支持自主创新等政策功能外,各部门、各地方提出的扶持政策要求也越来越多。有些考虑不够周全的措施,存在与GPA规则及我国对外开放承诺和政府采购法公平竞争原则不相容的可能性,也容易被作为市场保护的手段。当前的政府采购市场不但存在已有扶持政策不落实的问题,也存在地区或行业保护趋势明显的问题。
 
  五是人员素质与采购专业化要求不相适应。从政府采购发展要求来看,政府采购需要向专业化采购转变。而实际上专家不专的现象较为普遍,社会中介代理机构在低水平上代理采购业务,而各级政府设立的集中采购代理机构也缺乏专业化的发展定位,这些机构人员的现状,较大程度上制约了荆州市政府采购制度功能的发挥。
 
  职能重新定位
 
  痛定思痛,如何在法律的框架下,突破现有制度的藩篱,找到一条让采购人、供应商和社会各界满意的路径,荆州市政府采购办对自身角色进行重新定位,坚决退出直接采购流程,变“运动员”为“裁判员”,推出了一系列改革。
 
  一是转理念。由过去“源头管理,全程管理,精细管理”转为“依法管理,管放结合”。取消了对预算单位政府采购计划、采购方式、组织形式的审批,不再对采购文件和信息公告内容进行审核,不再参与评审过程“现场监督”,取消了除公务用车加油、维修、保险外的所有协议供货。政府采购项目由采购人采购代理机构依法组织实施。
 
  二是明职责。依照政府采购相关法律法规规定,荆州们对采购办职责进行了认真清理,将越位的职责归位,将缺位的职责补上,将错位的职责纠正,做到“权力边界清晰、责任主体明确”。2015年11月制定了《荆州市市级政府采购工作规程》,明确了预算单位在政府采购中的主体责任和财政部门的监督责任。预算单位的责任包括:制订采购需求、执行政府采购政策、信息公告、履约验收及建立内部管理制度。财政部门监督责任包括:事前对达到公开招标数额标准货物、服务项目变更政府采购方式审批,进口产品审核;事中对公开招标失败后变更采购方式审批、投诉处理和采购过程中有关问题的调查处理;事后受理合同备案、对集中采购机构考核以及《政府采购法》执行情况监督检查。检查内容包括:政府采购法律法规和规章执行情况,采购范围、采购方式、采购程序执行情况,政府采购人员职业素质和专业技能。
 
  三是简程序。2015年10月开发了“荆州市政府采购管理系统”,政府采购计划由预算单位在系统实行网上备案,缩减了合同备案资料,同时将政府采购管理系统与预算编制和国库支付系统对接,预算单位在完成政府采购活动,办理合同备案后,可直接通过国库办理资金支付,简化了政府采购程序,提高了采购效率。
 
  四抓监督。政府采购办将工作重心放到了前期政策宣传培训、事中的投诉处理和事后的监督检查上。通过集中培训、专题辅导,上门宣讲、情况通报等方式,让预算单位明确了主体职责,熟悉了政府采购流程,提高了采购人员业务素质,促进政府采购活动的进一步规范。同时,聚焦自己的主业,切实抓好监督检查,重点开展对政府采购代理机构专项检查、集中采购机构履职尽责督导检查曝光问题的跟踪调查、市政府交办政府采购问题重点检查。
 
  五是强内控。按“分事行权、分岗设权、分级授权、强化流程控制、依法合规运行”的要求,完善采购办内部控制制度。对过去制定的规范性文件进行了清理,废止与《政府采购法》及其实施条例不相符的文件,向社会公告了采购办的职责范围、法律依据、处罚种类、工作流程、责任边界。对于高风险投诉处理,2016年7月制定了《荆州市政府采购供应商投诉处理程序》,固化了处理流程,制作了标准法律文本。
 
  六是促公开。公开透明是政府采购第一原则。2015年11月、2018年3月荆州市财政局分别印发《关于做好政府采购信息公开工作的通知》和《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》,加强政府采购信息发布动态监管,有力促进了政府采购信息公开工作。
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