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全国各地政府采购负面清单有哪些异同?

作者:钱丽花 发布于:2019-04-29 08:37:58 来源:政府采购信息报/网
  在进一步深化“放管服”改革的大背景下,越来越多的政府采购监管部门都在推进“放”的同时,研究制定政府采购负面清单来强化监管、优化服务。近期,政府采购信息报/网记者时不时会接到从业人员的咨询电话,想要了解哪些地方出台了政府采购负面清单、负面清单的起源是什么、各地负面清单大致包含哪些内容、出台依据是什么等。围绕这些问题,记者对各地的负面清单进行了梳理,供业界同仁参考。
 
  问题一:出台负面清单的地方有哪些?
 
  2019年1月下旬,安徽省合肥市正式出台《合肥市政府采购负面清单》和《合肥市工程建设项目招标人负面行为清单》。清单共梳理公共资源交易各方主体的83项禁止设置条款,防止招标人以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人,防止交易文件“量身定做”。由此,我国出台政府采购负面清单的市级单位又再添一员。
 
  时间往前推一个月,2018年12月,山西、宁夏先后出台了各自的政府采购负面清单。山西省财政厅制定出台的《山西省政府采购负面清单(货物类、服务类)》,明确规定了在政府采购招标文件中50项禁止设置的条款,为规范政府采购招标工作划定了更为清晰的界限。而宁夏回族自治区财政厅印发的《宁夏政府采购负面清单》,其中涵盖政府采购货物、服务、工程三大类别,从采购文件的资格条件、商务条款、采购需求、评分办法和标准等方面,明确了142项禁止设置条款。
 
  盘点近年来出台政府采购负面清单的地区,不难发现,其推广的领域正在迅速地扩大。早在2016年5月,福建省财政厅就发布了《福建省财政厅关于加强对政府采购招标文件公告歧视性和倾向性条款审查的通知》,该通知中明确的禁止性条款其实就是招标文件编制的负面清单。次年4月,青海省财政厅印发的《青海省政府采购文件禁止条款清单》,禁止条款包含资格条件、评分办法、采购需求、其他不合理条件等四部分共58条,分为强制性禁止条款和参考性禁止条款两类。
 
  再进一步地追溯可以发现,早在2015年01月26日,深圳市就出台了《深圳市政府购买服务负面清单(试行)》,列出了不得实施政府购买服务的项目清单,包括不属于政府职责范围的服务事项、当由政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项等三大类服务事项,如,市政府发放抚恤金、最低生活保障费、社会保险金等。
 
  而其他地方出台政府采购负面清单的时间则主要集中在近两年。据统计,目前,在省级层面,包括福建、青海、湖北、黑龙江、陕西、四川、山西和宁夏等地先后出台了政府采购负面清单。而在市级层面,安徽省合肥市、浙江省丽水市、山东省青岛市、湖南省株洲市、广东省广州市、佛山市以及深圳市等地也开始逐步试点。
 
  问题二:“负面清单”从何而来?
 
  那么,在政府采购领域施行范围越来越广的负面清单从何而来呢?
 
  所谓负面清单(NegativeList),实际是源于西方的一种管理模式和制度。负面清单对不少国人来说可能还是个新鲜事物,在我国政府采购领域出现也是数年之前的事情。但这一模式在西方却是由来以及。有学者考证,早在1894年,普鲁士领导建立了德意志关税同盟,最初有18个德意志邦国参加,后来逐渐增加到38个。同盟各邦国签订关税协定,其内容是废除内地关税、同盟各邦国之间的贸易免税、对国外贸易统一关税制度和税率等等。协定正文中对不取消、不开放的例外情况加以列明,这可以被看作是负面清单的萌芽。
 
  二战以后,负面清单得以推广和被广泛接受。在20世纪80年代,美国与很多国家签订的双边投资协定中都采用了这种规定方式。但现代管理意义的负面清单始于1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)。2013年,《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》,列明了中国(上海)自由贸易试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。这成为负面清单在中国的重要亮相。
 
  虽然负面清单管理制度主要是针对外商投资准入的一项制度,但有学者认为,负面清单模式的广泛推行是中国政府治理模式迈向现代化的标志之一。其体现的价值表明可以将其引入到政府采购制度之中。因为两者的目的无疑都是为了营造一个公平健康的竞争环境。
 
  问题三:负面清单究竟包括哪些内容?
 
  梳理目前各地出台的政府采购负面清单,内容方面有许多相似之处,先从省级层面来看,福建、陕西、黑龙江、青海、湖北等大部分省级政府采购负面清单将各种禁止条款归纳到资格条件、采购需求和评审因素三大类内容之下。
 
  那么,出现频率较高的禁止条款内容是哪些呢?让我们来一一梳理:
 
  在资格条件方面,据统计,排在前三甲的高频禁止条款分别是“限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地”、“限定特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项,设定特定金额的业绩或对代理商提出业绩要求”、“设定与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或与合同履行无关的资格条件”。
 
  同时,“设置注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件”、“限定营业执照经营范围内的具体名称或设置经营年限等限制条款”、“要求供应商从业经验达到一定年限”等出现的频率也相对较高。
 
  在采购需求方面,主要针对一些涉嫌倾向性和排他性的条款进行了禁止性规定。比如,“指定特定的专利、商标、品牌、供应商或设定的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”、“将特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项,特定金额的业绩或代理商的业绩作为实质性要求”等。另外,“将国家、地方行政机关颁布的法规、规范性文件中未强制要求使用的认证作为对标的物的实质性要求”、“将国务院已明令取消的从业人员职业资格许可和认定事项作为中标(成交)条件的”、“要求在评审结束后通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果”等也被强调禁止。
 
  在评审方法及评审标准方面,两种情形被重点关注。一是价格问题,如多地规定,“技术、服务等标准统一的货物和服务项目不采用最低评标价法”、“价格分所占比重不符合相关规定”、“设置最低限价”等不得出现在采购文件中的。二是针对非量化评审标准,“以知名、一线、同档次,或好、较好、一般等非量化指标或标准作为评分标准的”、“评分标准中的分值设置与评审因素的量化指标不对应”等内容也被禁止进入采购文件。
 
  相较而言,山西和宁夏出台的政府采购负面清单,更为详细一些,除了上述三大项内容之外,还增加了在商务条款方面的禁止性规定,如“售后服务要求明显不合理或指向特定厂商”、“售后服务要求与采购项目无关或超出服务范围”等。
 
  而四川省财政厅于2018年10月印发的《关于政府采购领域规范政府性债务有关问题的通知》,则主要针对以政府购买服务名义违法违规举债担融资担保等问题做了禁止性规定。
 
  从市级层面看,既有同省级层面一样从资格条件、采购需求和评审因素、商务条款等方面全面设置禁止性规定的,比如浙江省丽水市公共资源交易中心制定出台的《丽水市政府集中采购负面清单》、湖南省株洲市财政局印发的《株洲市政府采购负面清单》、广西壮族自治区北海市财政局关于印发《北海市政府采购负面清单》等。也有同四川一样,针对某一领域的政府采购负面清单,比如广东省教育厅于2017年11月发布的《广东省教育厅关于省直教育系统政府采购的负面清单》等。
 
  问题四:制定负面清单的目的和依据有哪些?
 
  那么,各地出台的政府采购负面清单制定的依据是哪些呢?一位政府采购业内人士表示:主要来源于三方面考虑,即,政府采购法律法规中的禁止性规定、质疑投诉反映和实践积累的问题,以及中央关于清理区域性保护措施、妨碍公平竞争行为的精神和要求。
 
  首先,查看各地出台政府采购负面清单的通知可以发现,其制定的重要依据都是《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)。业界人士表示,一方面,许多被禁止的内容明显违反了《政府采购法实施条例》第二十条的规定:采购人采购代理机构不得对供应商实行的差别待遇或歧视待遇情形,如非法限定供应商的所有制形式等。另一方面,一些内容被禁止,是因为其明显大大降低了中小企业参与政府采购活动的可能性,与促进中小企业发展政策背道而驰。
 
  此外,国家层面的《国家职业资格目录清单》、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》;部门规章的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》(国家工商局令第41号)等;财政部的规范性文件,如《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》《财政部司法部关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》等,也是各地出台政府采购负面清单的重要法律依据。
 
  各地政府采购负面清单中的许多禁止内容也来源于质疑投诉反映和实践积累的问题。四川省财政厅政府采购监督管理处相关负责人表示,近年来,假借PPP和政府购买服务名义变相举债和违法违规融资担保的行为时有发生,造成地方政府债务风险增加。四川省财政厅《关于政府采购领域规范政府性债务有关问题的通知》的出台,正是为了在政府采购全链条封堵这些行为,有效遏制地方政府隐性债务风险增加。
 
  株洲市财政局相关负责人也介绍说,近年来,他们在检查中发现,在政府采购活动中,依然有不同层面的违法违规行为。比如有的将注册资本、净资产、营业收入、纳税额等规模条件作为资格要求和评审因素;有的在采购需求中,限定或者指定特定的专利、商标或品牌等。出台负面清单是要杜绝这些违规行为。
 
  总的来说,政府采购负面清单的出台,是要在尽可能满足采购人需求的基础上,最大限度地消除采购文件倾向性和人为设置的投标“陷阱”,从源头上遏制政府采购项目违规人为操控的情况发生。
 
  问题五:各地负面清单有哪些区别?
 
  首先,这些负面清单的制定发布主体并不一样,有的是各地的政府采购监管部门财政厅、财政局,有的是执行机构采购中心、公共资源交易中心。而在外在形式方面,有的是直接表述为《某省政府采购负面清单》,如宁夏和山西等。有的则是侧重于对某一方面的规定,如青海发布的是《青海省政府采购文件禁止条款清单》,福建的则是《福建省财政厅关于加强政府采购招标文件公告歧视性和倾向性条款审查的通知》。
 
  此外,各地负面清单适用的领域也有所不同。有的地方的负面清单适用于整个政府采购领域,比如福建、青海、黑龙江等地。有的地方则详细地划分了货物、服务、工程三个类别的负面清单,各负面清单适用于不同领域,比如宁夏等。
 
  在内容层面,除了所细分的大项不尽相同,在形式方面也有一些差异,比如,有一些省份,如湖北、黑龙江、陕西、山西等还在每一项禁止性条款后面都单独列出了法律依据,有的则没有。
 
  正因为各地对于负面清单还处在一个探索的阶段,所以进行后续一些修订也显得十分必要。比如,陕西省财政厅在继2017年发布《陕西省财政厅关于印发陕西省政府采购负面清单的通知》之后,于2018年8月再次公布了修订后的《陕西省政府采购负面清单》。新的负面清单与之前的发生了巨大的变化,不再按货物、工程、服务分类,同时取消了需合理设置的条款,明确了禁止在采购文件的资格条件中设置的条款,禁止在评审因素中设置的和既不能在资格条件中设置也不能在评审因素中设置的内容,共25项。

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