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改革创新是实现“物有所值”唯一途径

作者:朱晓锐 发布于:2018-02-06 08:02:28 来源:
物有所值是指产品、工程或服务整过寿命周期的总成本最低,而社会综合效益最高,性价比最高。
 
与西方发达国家相比,我国政府采购制度的建立的历程较短,而且制度设计的重点是节约财政资金和预防腐败。10多年来的政府采购实践,确也起到了节约资金和预防腐账的效果,但也出现一些新的问题,一是重采购程序,轻结果;二是重公开招标,轻其他采购方式;三是重价格因素,轻质量和社会效益。结果出现了采购市场低价恶性竞争、“劣币驱逐良币”等问题。要改变这种现状,实现政府采购“物有所值”的目标就必须改革政府采购制度,创新政府采购管管方式,这是实现“物有所值”的唯一途径。
 
那么如何改革创新呢?笔者认为必须从以几方面着手。
 
完善《政府采购法》,增设“物有所值”原则
 
政府采购除了应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则外,还应增加一条“物有所值”的原则。所以应在《政府采购法》中增加一条原则--“物有所值”的原则。只有在《政府采购法》中明确“物有所值”原则,并且在相关的条例规章中贯彻这一原则和精神,在政府采购的实践中来践行这一原则和精神,才能改变目前“劣币驱逐良币”这一现状,才能最终实现物有所值的政府采购改革目标。
 
采购人可指定社会认知3-5个以上的品牌
 
品牌是指一个名称、名词、符号或设计,品牌是在长期的市场竞争中社会公众对该产品的评价与认知。得到社会公众认知的品牌说明其产品质量和服务是较好的。
 
目前我国《政府采购法》及相关规章都禁止采购人指定品牌。指定单一的品牌,少数采购人为了一己私利,与供应商串通一气,通过指定品牌来达到排斥其他供应商而实现特定供应商中标的目的。禁止指定单一的品牌理由的确很充分,但是可否指定多个被社会认知的品牌呢?笔者认为完全可以。一是被社会认知的品牌说明其产品质量和服务是比较好的,是得到社会公认的。二是指定多个社会认知品牌,在若干质量和服务较好的产品中竞争,不仅达到了竞争的目的,而且是一种高水平的竞争,高质量的竞争。更重要的一点是能实现采购人采购质量和服务都较好产品的目标,真正实现“物有所值”。
 
笔者这里有一个案例。2015年11月,我市一大剧院装修,需采购LED彩屏,采用竞争性谈判方式采购。根据有关规定,谈判文件明确推荐了采购主要设备品牌为强力巨彩、雷曼、三思、利亚德,但不限于这些品牌。这个项目从采购人主观愿望来讲,是希采购质量较好的一线品牌,但也不敢越政府采购有关法规的“雷池”,只好推荐几个一线品牌,但不限定这些品牌。开标时,有5家供应商投了标,其中有四家投的是推荐一线品牌,有一家是生产商投的是自已生产的产品,属二、三线品牌,因其价格大大低于其他四家供应商,结果中标。客观上讲,中标供应商产品质量是不如一线品牌的,采购人是不太满意的,而且一线品牌投标供应商十分不满,先是向采购人、代理机构质疑,后是向采购办投诉,最后还向纪委投诉。一线品牌投标供应商认为,它们投的是一线品牌,而中标人投的是低端产品,低端产品与一线品牌不在同一天平上,低端产品低价中标这完全没有可比性,不能体现公平竞争的基本原则。
 
适当降低货物价格分数
 
财政部18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》评标方法分为最低评标价法综合评分法和性价比法三种。而在实践中90%以上的项都使用综合评分法。18号令第五十二条中规定,货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之三十至六十;服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之十至三十。显而易见,货物的价格分在总分中占主导地位,而服务的价格分占次要地位。货物报价越高的,分数越低;而报价低的,则分数较高。在货物采购过程中,由于评分标准中价格分较高,所认价格成为能否中标的关键。由此产生若干负面影响,一是价格导向错位,只要低价就可中标,使得部分企业不注重提高质量,不注重搞好售后服务,不注重产品使用寿命,不注重产品环保性能,不注重产品创新。二是低价中标,质量不优、服务不佳的产品战服质量优、服务佳的产品,导致“劣币”驱逐“良币”。三是采购人采购不到质量较好、服务较好的满意产品。正因如此,货物采购的评分中,价格分应该降低。价格分区间降到20分--40分比较合适。因为如果价格分过低又会走向另一个极端--只注重质量而不注重价格,同样也采购不到“物有所值”的产品。
 
代理机构执业人员必须更“精”
 
新《政府采购法》取消原由省级以上人民政府财政部门负责实施的从事采购代理业务的社会中介机构资格认定行政许可事项后,政府采购代理机构管理出现弱化的现象。政府采购代理门槛降低以后,各地新成立的政府采购代理机构已成急剧增长之势,因新注册成立政府采购代理机构时既没有注册资本金方面的要求,也没有技术人员要求。在取消资格认定之前,就存在各级政府设立的集中采购机构普遍缺乏专业化的发展定位,社会代理机构也普遍在低水平上代理采购业务,代理机构人员素质较低的问题。取消资格后,这种情况更加严重,部分新成立的代理机构没有执业经验,没有所需专业技术人员,执业人员也没经过系统地学习培训,政府采购的法律法规也不熟悉,政策水平、业务水平都难以保证,在服务的内容和质量上,远远达不到《政府采购法》及《政府采购法实施条例》的要求,更难实现“物有所值”的改革目标。为此必须加大代理机构执业人员培训管理力度,使代理机构执业人员能精准地掌握政府采购法律法规精神实质,精准地掌握政府采购各类采购方式流程,精准地贯彻“物有所值”的基本原则。财政部必须建立全国统一的政府采购代理机构分类别的从业人员培训教育制度,代理机构所有执业人员每年应至少参加一次省、市政府采购业务培训,结业时组织结业考试,考试及格后获得《培训合格证》。采购代理机构执业人员持培训合格证才能上岗。代理机构不得安排未经培训合格的人员制作招标(采购)文件、采购文件和组织开展政府采购活动。招标文件和采购文件必须由持有有效《培训合格证》的从业人员签字或盖章后发布。
 
政府采购评审专家必须更“专”
 
政府采购的相关法律法规赋予了评审专家对投标文件的评审权和中标供应商的推荐权,专家的评审水平的高低直接影响着采购的公正性和结果的合理性。为此,如何保证评审专家能够合理合法地行使其相应的权力,履行其职责,也是实现《政府采购法》及《政府采购法实施条例》立法目的最为根本的保证,也是实现“物有所值”的重要保障。自《政府采购评审专家管理办法》颁布以来,我国采购专家评审工作虽然取得了巨大成绩,但也存在不少问题,最主要的一是政府采购评审专家数量不足、专家不“专” ,专家的知识培训和教育明显不足。为了更好地做好政府采购工作,进而实现“物有所值”的改革目标,我们一是应加大评审专家培训力度。政府采购评审专家不仅要有专业水平和执业能力,还要有良好的职业道德,熟悉和掌握政府采购法律、法规、规章制度和方针政策方面的新规定。新的《政府采购评审专家管理办法》(征求意见稿)对此作了明确的规定,但是如何实现这些规定、如何达到这些要求、如何组织实施政府采购评审专家培训却是着笔较少,这是征求意见稿最大的不足。笔者认为,一是新的《政府采购评审专家管理办法》应该将评审专家培训单独作一章,并作出详尽要求。政府采购专家在吸纳进来时必须组织入职培训,培训结业时组织考试,考试不合格的,本期不得录入政府采购评审专家库。省市财政部门每年必须组织一次专家培训,每年按每名评审专家1000元安排培训经费,每次培训要组织结业考试,结业考试不合格的不得参加下一培训前的评审活动。二是对政府采购专家库的专家进行科学合理分类,细化到具体专业,按实际采购的需要,适时增加、调整、更新专家库的分类。三是要提升政府采购评审专家的吸引力。目前我们的专家库中一方面真正的技术专家较为缺乏,一方面大量大众化的“专家”充斥其中。究其原因是政府采购评审专家吸引力不够,评审费过低,如地级市环保评审一次评审费约1000元,而政府采购的评审费一次300-400元,真正有一定技术含量的专家不愿加入。那么如何解决这一问题呢?这必须从两方面作手,一方面要随着物价的不断上涨适当提高专家评审费,地级市一般提高到700-800元;另一方面,政府采购评审专家不是职业性的,这些专家都是国家公务员或企事业骨干,参加政府采购评审是职业之外的活动,也是一种对社会发展事业的支持与贡献,不能按市场活动一样来索取报酬,这一点必须在新的《政府采购评审专家管理办法》中予以明确定位。四是建立资深专家制度。资深专家制度在上海市早就建立,笔者认为有必要在全国推广。凡已收录政府采购评审专家库,在近二年内在评审过程中自觉遵守法律法规规定,业务水平较高,职业道德较好,在本专业领域中有较高的威望和影响,并经市级财政部门审核后,可以认定为资深评审专家。资深评审专家协助做好省市级政府采购评审专家库建设,参与本地重大政府采购项目评审工作,对投诉过程中对专家评审不满的项目出具终审意见。五是进一步加大不法专家惩戒力度。政府采购评审专家在政府采购评审活动中权力较大,其专业和公正与否直接影响到政府采购活动的质效。而我们的《政府采购法》《政府采购法实施条例》对其惩戒力度不够大,而且形式较好单一。《政府采购法》基本上没有对专家处罚,《政府采购法实施条例》也只是对专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况、与供应商存在利害关系未回避的、收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益等情况作出了处罚规定,而且只是罚款和禁止其参加政府采购评审活动国。笔者认为还应采取多种形式来加大处罚力度。专家不按《政府采购法》的规定办,是一种违法行为,应追究其法律责任。专家参与政府采购评审活动是一种履行公职的行为,如有不法行为可移交当地纪委、监察部门予以追责。财政监管部门对情节较轻的还可采取通报批评的形式预以警示。由于评委的失职、渎职而导致的投诉专家必须承担相应的法律责任和经济责任。
 
《政府采购供应商投诉处理办法》必须明确对评审结论不满的处理方式
 
《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条、第十九条规定了“采购文件具有明显倾向性或歧视性问题”、“采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的,或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的”处理情形。但在实际工作中除了上述情形外,更多的是对评审结论不满。如一个电梯项目评委推荐了第一中标候选人,公示期间其他供应商质疑第一中标候选人,经监管部门同意后,代理机构组织评委复审,复审结论认为第一中标候选人存在诸多问题,取消了第一中标候选人资格。第一中标候选人接到通知后,提出了质疑,随即向财政监管部门投诉。类似如这样的情况较多。但《办法》对这类投诉没有明确处理方式,财政监管部门接到这类投诉不知如何处理。笔者认为对评委结论不满意,应另外组织专家评委重新评审,重新组织评审时,专家评委先对原投标文件进行评审,再听起投诉人异议意见,最后经评委集体讨论后,形成最终复审意见。复审意见维持原评审意见的,复审阶段发生的费用由投诉人承担。凡对评审结论不满的投诉人,投诉时先预交复审费用。复审意见推翻原评审意见的,投诉人预交的复审费用在2日内退还投诉人,同时取消原评审推荐候选人中标资格。已签订合同的,合同作废。凡因对审结论不满而导致的投诉,自投诉受理之日起,采购活动立即停止。政府采购监管部门应在3日内重新组织专家复审。复审工作由采购人或代理机构组织,财政监管部门工作人员主持,复审意见推翻原评审意见的,原评审专家应承担责任:1.复审费用;2.在省级以上政府采购网上公示,永久性取消其评委资格;3.造成严重损失的应依法追究其法律责任。
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