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PPP项目财政承受能力论证的10个常见误区

作者: 发布于:2018-01-29 09:07:31 来源:PPP知乎

  来源:中京天元PPP研究中心
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  在为众多PPP项目提供咨询服务的过程之中,有机会了解到各个PPP项目开展的财政承受能力论证情况,在这些项目中,有做得很好的论证报告,但也有些PPP项目的财政承受能力论证,却陷入了一些误区。


  误区之一:认为只有政府付费的PPP项目才有必要开展财政承受能力论证


  为什么把此种误区列为本文的第一个论点,是因为在实际工作中,不怕遇到不懂的人,最怕遇到懂一些的人,就像学写字一样,老师说,“一”字是横着画一笔,“二”字是横着画两笔,“三”字是横着画三笔,然后学生很聪明,以为万事皆有规律,也认为万事都很简单,不就是画几笔嘛?!学生就认为把所有的都学到了,然后把老师炒鱿鱼了。在PPP项目中,也存在此种情况,认为财政承受能力,财政承受能力,不就是只有在财政掏钱的时候才论证嘛?!而且并不是所有的PPP项目都需要财政掏钱,比如使用者付费或者使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要财政掏钱,既然不需要财政掏钱,还需要做什么财政承受能力论证?!


  这就是一个典型的误区。但误区在哪?


  误区是,即使是使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目,政府并非不掏钱。当然,在这种误区里面,有正确的地方,那就是:第一,正确划分了PPP项目的类型:政府付费类PPP项目、使用者付费类PPP项目、政府付费加可行性缺口补助类PPP项目和使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目;第二,正确表达了财政承受能力论证是论证政府在掏钱时有无掏钱的能力。但并不能简单的认为,使用者付费类PPP项目或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要政府掏钱。理由如下:


  第一,该PPP项目是否需要由政府和社会资本方共同出资设立项目公司?答案如果是肯定的,那么,政府方出资项目公司的资金,就需要政府掏钱。既然需要政府掏钱,不管是哪一类型的PPP项目,是否也需要做财政承受能力论证?!当然,有些PPP项目设立项目公司时,政府方出资的主体不是政府,而是作为政府出资人代表的国有企业,国有企业用它的自有非财政性资金出资,就不需要用到财政性资金,也就不需要做财政承受能力论证,这种说法对吗?对于答案,要看接着的第二点分析。


  第二,该PPP项目在运营维护期是否需要政府补贴?答案如果是肯定的,即使在设立项目公司时,政府方的出资资金是由政府出资人代表的国有企业用其自有非财政性资金出资的,也需要进行财政承受能力论证。是不是这个道理?!当然,如果在PPP项目的运营维护期,也不需要政府补贴,是不是也就不需要进行财政承受能力论证?


  第三,该PPP项目是否需要政府提供相关配套?答案如果是肯定的,比如政府对项目红线范围外的“三通”要负责投资建设到位,政府对该PPP项目产品或产出的购买要提供相关配套等,是不是需要政府掏钱?如果需要,为什么不做财政承受能力论证?即使在该PPP项目中,不需要政府提供相关配套,也需要开展财政承受能力论证。这也就是第四点理由。


  第四,该PPP项目,政府方是不是需要承担相应的风险?在任何一个PPP项目中,政府方不可能不承担风险而将所有的风险均转移给社会资本方承担,这样的PPP项目就不成其为一个PPP项目。因为根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条的规定:“……。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。……。”一旦风险发生,尤其是应该由政府方承担的风险发生时,是否需要政府掏钱?另外,还有如下第五点理由,也是任何PPP项目均须开展财政承受能力论证的原因。


  第五,该PPP项目,是否存在可能会提前终止的情形?结婚时,不会说离婚的话。但是在PPP项目合同签订时,PPP项目合同却必须具关于提前终止事宜的“离婚”话。对此,财政部《PPP项目合同指南(试行)》第二章第十八节[违约、提前终止及终止后处理机制]中特意予以规定,在PPP项目合同提前终止时,区别不同的情形,政府方会存在回购义务与回购补偿的责任。一旦需要政府回购或补偿,是不是也就需要政府掏钱?是不是也就需要做财政承受能力论证。


  因此,只要是PPP项目,就需要做财政承受能力论证。


  误区之二:认为由PPP项目实施机构开展财政承受能力论证即可


  这涉及到谁是开展PPP项目财政承受能力论证的合规性主体的问题。在具体的实际工作中,为什么会出现有些PPP项目的财政承受能力论证,是由PPP项目的实施机构编制的呢?对于原因,笔者在此不臆测,也不分析,笔者只分析,这是一种误区,须纠正,PPP项目,需要由合规的主体来开展财政承受能力论证工作。


  那么,哪些主体开展PPP项目的财政承受能力论证工作,才是合规的呢?


  合规性依据为财政部于2015年4月7日发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的如下两条规定:


  一是第六条的规定:“各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。”


  二是第七条的规定:“财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。”


  因此,开展PPP项目财政承受能力论证的合规性主体,只有如下2类:


  第一类:PPP项目本级财政部门会同行业主管部门开展,当然,可以聘请专业中介机构协助开展财政承受能力论证工作。


  第二类:如果设立有PPP中心,可以由项目本级PPP中心会同行业主管部门开赞,当然,可以聘请专业中介机构协助开展财政承受能力论证工作。


  除上述两类主体之外,其他主体开展PPP项目的财政承受能力论证工作,合规性有重大问题。


  误区之三:认为可以任意委托第三方专业中介机构协助开展财政承受能力论证工作


  因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门,要么一般是事业单位的PPP中心,但不管是财政部门还是PPP中心,它们在聘请第三方专业中介机构提供服务时,属于政府购买服务的范畴,也属于《中华人民共和国政府采购法》约束的范畴。因此,PPP项目本级财政部门或PPP中心在会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三方专业中介机构予以协助时,必须符合政府采购法律法规的要求,而不能随意委托。


  误区之四:认为可以随时开展PPP项目的财政承受能力论证工作


  PPP项目的财政承受能力论证,在有些PPP项目中,居然与物有所值评价同时进行,同时出具报告,此种方式可否?


  根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目操作流程图》(图1)中,我们可以清晰了解,只有在PPP项目的项目识别阶段,才可以开展PPP项目的财政承受能力论证工作,且必须是在该PPP项目的物有所值评价通过以后,才可以开展财政承受能力论证工作。


  当然,PPP项目的财政承受能力论证,也不能在PPP项目实施方案报批后开展,因为根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第五条的规定:“财政承受能力论证的结论分为”通过论证“和”未通过论证“。……。”未通过论证“的项目,则不宜采用PPP模式。”


  因此,PPP项目的财政承受能力论证工作,不能随时开展,必须在规定的时间段之内开展,否则不合规。


  误区之五:认为可以以估算的方式获得政府方投入的非现金资产的价值


  在PPP项目中,在设立项目公司时,政府方有可能不是以现金的方式出资,有可能会以土地、房产、设备、货物等非现金资产出资;在提供政府配套时,也有可能会投入配套的土地、管网、道路等。在开展此类PPP项目的财政承受能力论证时,对于该等非现金资产的价值,因该等非现金资产将涉及到所有权的转移(当然,提供的配套投入不一定会涉及到所有权转移),不能以估算的方式实施,而必须依法评估。具体的法律、法规依据为:


  一是《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定:“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制,转让重大财产,以非货币财产对外投资,清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的,应当按照规定对有关资产进行评估。”当然,在委托评估机构时,也不能随意委托,具体见其第四十八条的规定:“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估;涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的,应当将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告。”


  二是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十五条规定:“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值……”以及第二十二条的规定:“配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值……”


  误区之六:以营业税计价的惯性方式计算PPP项目的建设运营维护成本


  在2016年5月1日之前的PPP项目,如果以营业税计价的方式计算PPP项目的建设运营维护成本,尚可。但是在2016年5月1日后,还以营业税的方式计价,则万万不可。这对于还没有招标采购的PPP项目来说,需要重新对财政承受能力论证报告予以调整和论证,需要重新调整PPP实施方案。原因如下:


  2016年3月24日,财政部、国家税务总局向社会公布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(含附件1.营业税改征增值税试点实施办法;2.营业税改征增值税试点有关事项的规定;3.营业税改征增值税试点过渡政策的规定;4.跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定)。经国务院批准,自2016年5月1日起,在全国范围内全面推开营业税改征增值税(以下简称:“营改增”)试点,建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人,纳入试点范围,由缴纳营业税改为缴纳增值税。


  营改增的全面开展,对与工程造价,以及PPP项目的运营、维护成本等,将产生重大的影响。在开展PPP项目的财政承受能力论证时,必须以营改增的新思维,重新计算整个PPP项目的成本,才能合理可行。


  误区之七:没有注重考虑社会资本的投资利润或投资利润率选取不合理


  PPP项目财政承受能力论证,对政府付费的总金额,或者政府补贴金额的识别,主要考虑了建设成本,对社会资本的利润回报没有注重考虑,或者对社会资本投资回报率的选取不合理,这对提高财政承受能力论证的准确性有着重大影响,对吸引社会资本参与该PPP项目,更是重要中的重要。不注重社会资本的投资回报,是一个重大的误区。对此,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六第一款明确规定:“运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。”


  对于如何确定合理利润,或者如何确定社会资本的合理利润率,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条明确规定:“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。”


  因此,在确定合理利润率时,不能单纯的以商业银行中长期贷款利率水平作为参考,还需要根据具体的PPP项目的特点,综合考虑各种因素予以设定。


  误区之八:以暂定为零的简单方式处理政府方承担的风险支出责任


  在PPP项目中,准确识别出政府方承担的风险以及可能承担的支出责任,是对开展PPP项目财政承受能力论证的一个重大考验,也是一个相当困难的问题。但不能因为其复杂与困难,就采取简单的方式,将政府方承担的风险支出以零的方式处理。


  那么,如果不以此种简单方式处理,该如何处理呢?对此,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定,风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。三种方法的具体含义如下:


  第一种方法:比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下,可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。


  第二种方法:情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下,可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设,测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为:


  第三种方法:概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下,可将所有可变风险参数作为变量,根据概率分布函数,计算各种风险发生带来的风险承担支出。


  误区之九:错误的以单个PPP项目的财政支出没有超过年度预算的10%作为通过财政承受能力论证的依据


  此种误区,错误连连,具体如下:


  第一,不是简单测算单个PPP项目的财政承受能力,而是测算迄今为止该PPP项目本级财政中已经实施的所有PPP项目的比重。当然,如果该PPP项目是本级财政的第一个PPP项目,还无可厚非仅测算此一个即可。但如果本级财政区域内,已经实施了部分PPP项目,则不然。对此,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十三条作出了明确的规定:“财政部门(或PPP中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目,进行财政承受能力评估。”


  第二,不是简单测算某一年度的财政承受没有超过规定的比重,而是要测算在政府承担支付责任的所有年度内,所有实施的PPP项目汇总后,均不会超过规定的比例。


  第三,不是年度预算,是一般公共预算支出。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算又分为中央一般公共预算和地方各级一般公共预算。根据《中华人民共和国预算法》第六条的规定:“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位,下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。”以及第七条的规定:“地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位,下同)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。”在PPP项目的财政承受能力中,是不能超过每一年度一般公共预算的10%。对此,需要予以牢记,具体可详见《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条的规定:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。”


  误区之十:通过财政承受能力论证后的PPP项目没有纳入预算及中长期财政规划且报批备案


  没有通过财政承受能力论证的PPP项目,肯定不用纳入预算及中长期财政规划,因为没有通过财政承受能力论证,即不能以PPP的模式予以实施。


  对于通过财政承受能力论证的PPP项目,根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十八条的规定:“‘通过论证’且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目,各级财政部门应当将其列入PPP项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”


  另外,预算及中长期财政规划,需要取得批准及备案。具体的批准机关及批准权限和备案机关等,《中华人民共和国预算法》第五十条规定:“乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总,报上一级政府备案。县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后,报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后,报全国人民代表大会常务委员会备案。”


  当然,预算是可以调整的。经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算,在执行中出现下列情况之一的,应当进行预算调整:(一)需要增加或者减少预算总支出的;(二)需要调入预算稳定调节基金的;(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;(四)需要增加举借债务数额的。具体可见《中华人民共和国预算法》第六十七条的规定。


  结语


  PPP项目的财政承受能力论证,为任何一个PPP项目所必经的程序。在开展PPP项目的财政承受能力论证工作中,需要严格遵守各项法律、法规和政策的规定,尤其重要的是《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等的规定,遇到不清楚或者不能够确定的地方,一定要查找相应的法规政策依据,不能想当然的开展相应的工作,否者将严重影响PPP项目的顺利实施。

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