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联合体是行政处罚的对象吗?

作者:倪剑龙 发布于:2018-01-29 12:57:46 来源:
   背景案例
 
  A公司和B公司组成联合体参与某工程投标,后经查证,联合体成员A公司存在提供虚假资料的违法行为。那么对于联合体成员A公司的这一行为,行政监督部门应当如何实施处罚?联合体一方违法,能处罚联合体吗?能否同时处罚A公司和B公司?对联合体的行政处罚适用“责任连带”吗?在此对这一系列问题作以探讨。
 
  行政处罚对象有哪些?--公民、法人、其他组织
 
  要探讨联合体能不能作为行政处罚的对象这个问题,首先应当明确:行政处罚的对象有哪些?其次,我们还应当明确联合体的法律属性,即其是不是行政处罚规定对象的范畴。
 
  根据《行政处罚法》第三条第一款 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。
 
  可见,要探讨联合体是否是行政处罚的对象,关键要看联合体是否属于公民、法人或其他组织之一。联合体不是公民,这点没有任何争议,那它是不是法人或其他组织呢?
 
  联合体是“法人”吗?--不是
 
  联合体不是法人,理由有4个。
 
  ①联合体无独立的责任能力
 
  联合体没有独立的人格权,不是一个独立的法律主体,组成联合体的自然人、法人、其他组织才是合法的法律主体,联合体仅是在具体的采购项目中被视为一个投标人,它没有自己的名称、组织机构和独立的财产,没有经过登记注册,无需承担任何法律责任,其对外责任和义务由组成联合体的成员承担。
 
  ②联合体无独立的缔约能力
 
  联合体的本质是“一个身份,三个共同,协议分工、连带责任”,其中的三个共同(共同签订联合体协议、共同委托授权、共同签订合同、)决定了联合体本身不具备订立合同的主体资格。
 
  ③联合体无诉讼能力
 
  联合体既不能当原告,也不能做被告。
 
  ④联合体无执行能力
 
  联合体无自己独立的财产来承担民事责任,即不能当执行申请人,也不能当执行被申请人。
 
  法律依据:《民法总则》
 
  第五十七条 法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。
 
  第五十八条 法人应当依法成立。法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序,依照法律、行政法规的规定。设立法人,法律、行政法规规定须经有关机关批准的,依照其规定。
 
  第六十条 法人以其全部财产独立承担民事责任。
 
  联合体是“其他组织”吗?--不是
 
  我们来看《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》:
 
  第五十二条 民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,包括:
 
  (一)依法登记领取营业执照的个人独资企业;
 
  (二)依法登记领取营业执照的合伙企业;
 
  (三)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业;
 
  (四)依法成立的社会团体的分支机构、代表机构;
 
  (五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构;
 
  (六)依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构;
 
  (七)经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业;
 
  (八)其他符合本条规定条件的组织。
 
  无论是法人还是其他组织均要求其具备独立的组织机构和财产,而联合体无法具备,因此联合体既不是法人,也不是其他组织更不是公民,当然也就不是《行政处罚法》所要处罚的对象。
 
  联合体成员能同时受处罚吗?--视情况而定
 
  从现有的《行政处罚法》、《招标投标法》等相关法律法规来看,想同时处罚A公司和B公司确实很难,只能是谁生病谁打针。A公司虚假投标了,只能处罚A公司,不能处罚B公司,看起来很合理。但事实真是这样吗?我们从法理的角度来做一下推理和分析。
 
  情形一 假设联合体成员A公司虚假投标,B公司知情,甚至有可能提供相关的帮助或者B公司通过教唆手段最终让A公司虚假投标。
 
  从刑法的角度看,如果虚假投标构成犯罪,比如伪造国家机关公文罪,那么联合体成员A公司是实行犯,B公司是帮助犯或者是教唆犯。两者均应当承担刑事责任;但如果不构成犯罪,仅从行政处罚的角度看,无论是《招标投标法》还是《政府采购法》,均没有规定这种情况下对于B公司应当如何实施处罚。从诚实信用的角度讲,从维护法律公平正义的角度讲,放过违法的B公司于法于理于情均不容,也不利于达到对B公司教育和警示作用。
 
  情形二 假设联合体成员A公司虚假投标,B公司不知情,更谈不上提供帮助或教唆。
 
  即使从刑法的角度,联合体成员A公司虚假投标,联合体成员B公司不知情,从B公司的角度出发,其主观上既没有虚假投标的故意,客观上也没有虚假投标的行为(包括作为与应作为而不作为),因此B公司无刑事责任。同样的道理,从行政法学的角度,B公司不应当受到处罚,因为既无共同违法的主观故意,也无共同违法的客观行为。
 
  联合体成员的行政处罚适用“责任连带”吗?--不适用
 
  连带责任只能双方当事人约定或者法律规定,从行政处罚的当事人来说,行政监督部门处罚的对象是法定的,因此不可能约定连带责任。而现有的法律也没有哪一条规定行政处罚有连带的。目前的连带责任主要限于民事责任。
 
  法律依据:《民法总则》
 
  第一百七十八条 二人以上依法承担连带责任的,权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。
 
  连带责任人的责任份额根据各自责任大小确定;难以确定责任大小的,平均承担责任。实际承担责任超过自己责任份额的连带责任人,有权向其他连带责任人追偿。
 
  连带责任,由法律规定或者当事人约定。
 
  所以,在联合体成员的行政处罚责任方面不适用“连带”原则。
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