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地方债务管理趋严,三大方向日渐明朗

作者:唐川 发布于:2018-01-03 15:15:24 来源:PPP知乎

  来源:360金融PPP研究中心


  近期,管理层借由《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等文件以及人大常委会中的相关讨论,频频传达出未来还将进一步加强地方债务监管的信息,引得市场对于地方政府举债模式和存量债务转化问题投以了强烈的关注。综合来看,无论是财政部发函至10个省级政府和银监会、商务部等部门建议依法问责处理部分市县、金融机构违法违规融资担保行为,还是依法依规就地方政府违法违规举债担保问题对江苏、贵州两省70多名相关责任人启动问责程序,整体的地方政府债务管理的模式都是依据国务院“43号文”的相关要求而有序推进——如今年年初财政部对各地进行专项核查之后向内蒙古自治区、山东省、河南省、重庆市、四川省发函要求清查省内地区违法违规举债担保的问题等相关措施亦是如此。但在这辞旧迎新之际再次提示地方债务问题的严重性,也有着向市场释放“从严监管”信号之意图。当然,财政部等管理部门也借由报告将整体监管策略的方向进行了明确。本文将基于财政部近期发布的报告以及当前管理措施对地方债务监管工作的发展趋势进行一定分析,以使相关业务的参与方可以更为明了未来的政策走向,妥善处理好地方政府存量债务的清理与整顿。


  一、债务集中管理延续,或将堵截所有“偏门”


  从地方政府目前的融资模式来看,地方政府融资工具已基本确定为“地方政府一般债券”与“地方政府专项债券”两项。前者诞生于2009年,当年的《政府工作报告》中首次提出安排发行地方政府债券2,000亿元,以部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力,而后,2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定:经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。从此,地方政府一般债券正式成为地方政府融资的主要模式。而地方政府专项债券则诞生于财政部于2015年发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》( 财库〔2015〕83号)和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》( 财预〔2015〕32号)——可以说,2015年是地方政府债务管理的重要转折点——到2015年8月底,经全国人大、国务院批准并公布,2015年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府置换债券,同时将2015年中国地方债务限额锁定为16万亿元(此债务限额中并不包含地方政府的或有债务),当时地方政府债务总量已占我国GDP的25%左右,故而,2016年年初出台的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)再次要求对地方政府债务余额实行限额管理,并要求地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准,进一步提升了地方债务管理的严格程度。与此同时,财政部在近年也相继印发了《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号)和《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)等文件,将政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,改变以往地方政府债务游离于预算之外的局面,主动接受人大和社会监督,使地方债务的管理体系更为健全。


  根据财政部发布的相关公告与债务余额情况表可知:经全国人大批准,2015年、2016年、2017年分别安排新增地方政府债务限额6000亿元、11800亿元、16300亿元,2017年末的债务余额约为18.8万亿(含地方政府一般债务与地方政府专项债务,不包含地方政府的或有债务)。虽然我国整体债务余额与综合财力之比尚低于国际通行的100%—120%警戒线,并且负债率(债务余额/GDP)低于主要市场经济国家和新兴经济体水平,但是未来还是要坚决遏制隐性债务增量,并且还将严格贯彻《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债。


  二、或有债务仍未明确,债务置换还将增量


  《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》明确提出:积极稳妥化解存量隐性债务,但是中央不会盲目为地方政府“买单”。 不过该《报告》也同时提出:会开好地方政府规范举债融资的“前门”。适度增加地方政府债务限额,适度增加地方政府专项债务限额,稳步推进专项债券管理改革,支持有一定收益的公益性项目建设。


  从实际债务置换数据来看,2015年8月全国人大常委会批准的地方债务限额中含有15.4万亿元存量债务,除1.06万亿元是此前已批准以债券形式发行之外,剩余14.34亿通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务,国务院准备用3年左右的时间进行置换。根据财政部《报告》可知:截至2017年10月末,全国地方累计发行置换债券10.5万亿元,虽然已大大降低地方政府利息支出,避免了地方政府资金链断裂,化解了许多长期积压的“三角债”,降低了金融系统呆坏账损失,但是离目前已计算出的欲置换的存量债务还存在差额,并且统计署的地方或有债务数据也还未完成计算。所以如《报告》所说,未来政府置换债务限额还将进一步增加,债务置换工作势必还将延续。


  三、新增项目严加管理,信息系统日趋完善


  地方债券发行管理趋严,地方政府如需进一步推进基础设施与公共服务项目建设,势必需要更合理的融资模式的支持。其中政府采购PPP模式便成为了为数不多的且符合中央要求的发展模式。《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》要求:支持地方政府合法合规与社会资本合作。鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台,严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。支持市场化融资和担保。鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。整体与《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一脉相承。


  从PPP与政府采购综合管理体系的发展现状来看,前者的管理体系已较为完善,迄今为止财政部PPP综合信息平台已稳健运营约两年,当前对于政府方、社会资本方以及资金方而言,成为库内项目便意味着拥有了“合格PPP项目”的标签,并且通过《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等相关文件的规范,PPP项目的入库项目品质和前期、中期管理规范都得到了进一步的优化,整体基础工作已较完备,预计在《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》正式出台后,新法规体系下的PPP项目管理体系将可以迅速构建。而政府采购方面,目前主要通过《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法(暂行)》等政策法规,以及《政府采购品目分类目录》和各地的《政府购买服务目录》予以管理,覆盖全部项目的信息平台直至今年11月1日出台《财政部关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知》之后才正式启动——政府采购与政府购买服务同属《政府采购法》管理范畴,政府购买服务管理体系仅是对政府采购公共服务项目相关工作的优化,除采购主体范围有一定差别,以及采购内容的目录相对独立之外,政府购买服务的程序与政府采购的程序基本一致。故可以说,政府采购项目的管理体系正在完善中,预计在2018年将正式进入测试阶段。当然,在平台公司进一步完成市场化转型后,配合管理层的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)相关要求,未来还将有更多公共服务项目由地方国企以高度市场化的使用者付费的形式投入市场。


  整体而言,地方债务的清理和整顿有助于我国中央政府合理把控财政风险,为各地区的适度发展、合理发展提供完整、切实的建议,是我国经济再次走向高速发展的重要前置条件,也是“守住不发生系统性金融风险的底线”之重要环节。关键工作的一一完成,表明了中央对地方债务的监控、追溯、以及必要的行政干预策略都在不断地升级中,相信未来管理层必然会在管理规则和信息技术的完善下做到对地方债务的全面记录,且能够推出便于全民监管的地方政府债务公示系统。

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