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PPP绩效考核谈了又谈

作者: 钟萌 钱冲 发布于:2018-01-24 14:51:58 来源:PPP知乎

  原创 2018-01-20



  作者简介
  钟萌 湖南民咨信息咨询有限公司执行董事、注册会计师、国际财务管理师、高级信用管理师。
  钱冲 法律硕士,湖南民咨信息咨询有限公司合伙人、律师、信用管理师。


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  前 言
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  最近几个月,关于PPP项目绩效考核的讨论比较多,伴随着财政部《关于规范和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)、国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》、国家发改委《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》等系列重磅政策、文件出台,纯政府付费PPP项目、项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%等问题,成了“过街老鼠,人人喊打”。起初,笔者也加入了“声讨者”行列,但最近,在经办某PPP项目入库时,却发现对于绩效考核出现“为了考核而考核”的现象,比如生硬的适用“建设成本未纳入绩效考核且考核权重低于30%”,引发了笔者的思考,PPP项目绩效考核到底是为了什么?如何进行考核?今天,笔者借此机会来谈一谈系列政策指引下,PPP项目的绩效考核问题。


  绩效考核相关规定
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  1、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第十七条规定“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩”;第二十八条“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”


  2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十三条规定“实施机构应当根据特许经营协议,定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效评价,并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制,保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。”


  3、《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)第十九条规定“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。”


  4、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》第十七条规定“合作项目协议中应当约定,社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。由使用者付费或者政府提供补助的合作项目,合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制;依法实行政府定价或者政府指导价的项目,按照政府定价或者政府指导价执行。”


  5、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”)规定“存在下列情形之一的项目,不得入库:未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。”


  根据相关规定并结合实务操作,总结的一些经验教训
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  虽然对于绩效考核的规定由来已久,但在实务中,各参与方对于PPP项目绩效考核原理、考核指标、所挂钩的结果存在不同的理解与认知,结合前面所梳理的相关规定,笔者认为,可以挖掘出如下信息:


  1、绩效考核适用于所有类型的PPP项目。从上述规定来看,绩效考核往往与政府的支付义务挂钩,基于惯性思维与逆向推理,比较容易走入的误区,就是绩效考核一般针对政府负有支付义务的PPP项目,也就是政府付费和可行性缺口补贴类项目,那么,对于使用者付费项目,需不需要进行绩效考核?答案是肯定的,因为绩效考核的目标是提供更好的公共产品和服务,而不在于政府需不需要付费,政府付费考核是方法,但不是目的。


  2、绩效考核的结果应该“坐实”且必须结合项目特性。92号文的出台,是发展使然,其中所规定的政府付费与绩效考核挂钩、建设成本考核比例不低于30%,无疑是对以往“绩效考核模糊化”问题的一次有力发声,但不知是不是因为此种具体规定的稀缺性,在实务中,92号文所规定的绩效考核在适用时存在泛化现象,笔者所服务的项目就出现了这个问题,作为使用者付费类型的PPP项目,需要进行绩效考核,建设成本需要作为考核的指标予以考虑,对此,笔者是认可的。但在具体适用时,将92号文对于政府付费类项目建设成本的绩效考核,生搬硬套在使用者付费项目上,显然也是不合适的。


  另外,在笔者所审查过的PPP项目实施方案中,还存在一类问题,就是绩效考核“务虚”,表现在两个方面,一个与考核指标不具有可评价性,一个是与考核指标挂钩的结果不适当或无法落地执行,还是以笔者在本文中所提及的项目来举例说明,根据92号文的精神,“建设成本纳入绩效考核且考核权重不低于30%”的目的是排除固化政府支付责任,将其“简单粗暴”的适用于使用者付费项目,其结果就是无法落地执行。在笔者看来,任何不具有可评价性且考核结果无法实施的绩效考核都是“耍流氓”。


  3、绩效考核指标既有通用因素又有个性化定制。在92号文出台之前,就有业内人士提出可用性+使用量或绩效考核的方式是拉长版的BT模型并对其进行否定评价,但可用性+使用量考核的方式是最初总结出来的通用模型,其产生并长期存在有其合理性。我们不能因为技术进步了就否认这种模型的可取之处,PPP项目大多是建设项目,所供给的是公共产品和服务,可用性+使用量的绩效考核方法是最直截了当的,正所谓“越简单越实用”。因此,笔者认为,绝大部分的PPP项目的绩效考核,仍然需要以此作为通用性的基础考核模型。但除此之外,我们就需要考虑PPP项目本身的特性,比如旅游项目,可以设置申报4A或5A景区的考核指标,这就体现了PPP项目的个性化需求。


  4、考核方式方法的选择应综合考虑。所谓考核方式方法,在笔者看来,既不是考核指标,也不是与其挂钩的结果,而是绩效考核得分从无到有的论证或评价过程所依据的规律,这种规律,主要是人为归纳总结,而不是自然规律。从已有的政策文件来看,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的“并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”离之较近,但又没有再进一步诠释,财政部92号文中所规定的建设成本考核不低于30%是比较直接的表达,但仍不完整,这种方法类似于KPI考核法(关键指标考核),除此之外,能不能找到其他绩效考核模型,仍然值得我们思考。


  对于如何进行绩效考核,笔者的一些思考
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  谈到如何进行绩效考核,不论是基于管理学视角,还是基于法学视角,或是其他学科,这都是一个历久弥新的问题,在笔者看来,没有标准答案,只有不断探讨,因此,基于已有政策以及项目经验,对于如何进行绩效考核,笔者将所想所思做一个分享。


  1、与绩效考核所挂钩结果的选择


  不同的PPP项目,其建设内容、建设条件、产出、回报机制等各个方面都不一样,可以说,没有两个完全一摸一样的PPP项目。绩效考核以PPP项目为基础,无法完全套用,基于共性总结与理性分析,可从以下几个维度去设置奖惩或激励约束机制。


  (1)找准项目属性,梳理先后出台的政策文件,我们可以发现,绩效考核从政府负有支付义务的单一视角,逐步向所有类型(即政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费三种类型)实现全覆盖,这个转变可以说明,不同类型的PPP项目,绩效考核基石是不一样的,举一个最简单的例子,使用者付费类PPP项目,就无法与政府支付责任大小挂钩。另外,对于可行性缺口补贴项目,笔者建议确立考核的主线,即政府付费与使用者付费,哪个在综合评价后更为关键。


  (2)基于项目属性,充分挖掘可以挂钩的各种要素,能够获得什么或将可能失去什么或承担某种损失,即有利的后果或者不利的后果,比如政府补贴就是社会资本所获得的利益。之所以要挖掘这些痛点或利益需求点,就是因为考核如果不能与“得失”挂钩,将很可能是一句空话。


  (3)基于挖掘的要素,进行综合性的考量。在对各种要素进行挖掘时,可能出现过度强调经济利益而忽略社会价值或者PPP模式本身优势的情况,因此,我们在充分挖掘各种要素以后,需要进行再评价,比如对于使用者付费PPP项目,如果绩效考核不达标,直接调低公共产品或服务的价格就一定合理吗?其实不然,从妥善解决问题的角度,如果调低公共产品和服务的价格,将有可能使项目陷入恶性循环。


  2、绩效考核指标的设置


  绩效考核指标的选取和设置,是一个比较复杂的问题,因为随着时代的进步发展,政策所倡导的、社会所关注的、老百姓所需要的,都有可能发生变化,比如对于市政道路项目,随着环保要求的提高,会不会把碳排放量作为考核指标,这个看似与道路通行相违背,但能不能通过技术的革新降低碳排放的相对值,也是一个有意义的命题。因此,对于绩效考核指标的设置,应建立起动态模型,即有进有退,对于适应发展的,就保留或更新,对于不适用发展的,就改进或退出,这也是十九大所提出的“不断满足人民日益增长的美好生活需求”在PPP领域的具体落实。笔者认为,可以基于如下四个方面来考虑绩效考核指标的确定。


  (1)基础考核指标,PPP模式经过多年的稳步发展,已经可以总结出很多共性的东西,对于这些共性的东西,即可以设置为基础考核指标,基本适用于所有PPP项目。


  (2)行业属性指标,根据财政部、国家发改委的发文,PPP模式可以运用在能源、交通运输、市政工程、农业、水利、环境保护等多个领域,每个领域都有其独特的行业属于与发展定位,比如环境保护领域中的水污染治理,对于水质的监测就极具行业属性,这些是绩效考额指标所应该覆盖的。


  (3)当地情况指标,虽然我国正在通过中部崛起、西部大开发、东北老工业区振兴来缩小地区间的差距,但就目前的情况来看,各地的发展和需求还不一样,对于欠发达地区,在设置绩效考核指标时,带动就业、创造利润等经济指标就要有所考虑,因此,当地情况是绩效考核能够发挥其功效的重要抓手。


  (4)社会价值指标,从现有的项目情况来看,有纯公益性项目,也有产业或开发类项目,不管这些项目“姓什么”,他们都有一个共同的价值追求,就是提供更好的公共产品和服务,因此,对于社会价值与社会责任的绩效考核指标,应当予以考虑。


  3、考核方法与模型的选择


  绩效考核本身是应用于企业内部对于个体进行的管理机制之一,是指考核主体对照工作目标和绩效标准,采用科学的考核方式,评定员工的工作任务完成情况、员工的工作职责履行程度和员工的发展情况,并且将评定结果反馈给员工的过程,是企业管理或者说人力资源管理中的一个重要环节。常见绩效考核方法包括BSC、KPI及360度考核等[1]。对于PPP项目绩效考核的模型与方法,可以参考企业管理的绩效考核方法,对于具体选择哪一种或哪几种,可以根据项目特性而定,目前主流的做法选择KPI(关键指标权重综合评价法)绩效考核法。


  4、考核主体的选择与确定


  对于PPP项目绩效考核主体,看似没有什么可以深入分析论证的,一般就是指实施机构对于社会资本的考核。但从PPP模式的原理出发,最后一个指的就是合作,合作的目的是向社会大众供应公共产品和服务,对于产品和服务到底好不好,基于常理分析,最终应该是由享受或使用公共产品和服务的社会大众来评价,因此,对于谁来考核?考核的是谁?如果仅从实施机构考核社会资本去考虑,可能是片面的。


  而从另一个层面来分析,绩效考核到底是基于行政行为还是基于合同约束,笔者认为,绩效考核虽然大多数时候是由作为监管主体的行政机关去实施,但其依据还是基于合作,基于合同约束。因此,合同义务是绩效考核的前置条件,即有义务才有考核,那么,很显然,《PPP项目合同》中负有义务的不仅仅是社会资本,实施机构也负有相应的义务,只是社会资本承担了绝大部分的义务,但我们不能因此排除实施机构的小部分义务。举一个例子来说明,对于垃圾焚烧发电PPP项目,如果把周边群众妥善安排作为实施机构的义务,因周边群众闹事导致停产,就要对实施机构进行绩效考核或类似评价。


  因此,对于绩效考核的主体确定,如果是站在PPP模式长远发展的角度,对于应当考虑的因素,应当坦荡的对待,对于社会大众的最终使用者地位,不因具体实施机构的统筹而忽略。


  结语
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  对于PPP项目绩效考核,当下,政策法规的规定仍不明确,从现实出发,也很难具体、明确,因为没有完全一样的PPP项目,而且“一千个读者,有一千个哈姆雷特”,绩效考核没有标准答案,只有合理不合理,可行不可行,这是客观情况。但笔者需要强调的是,从最新的项目趋势来看,特别是92号文的“高压态势下”,部分项目的绩效考核把握,出现了“过犹不及”,甚至是“矫枉过正”现象,这将减损PPP模式的魅力,也不利于PPP项目的落地实施,希望引起大家的重视,以促进PPP的良性发展。


  一家之言,难免会有疏漏,如您有好的意见或建议,欢迎与笔者取得联系(联系方式请登陆湖南君见律师事务所主页),探讨交流。

  特别感谢
  感谢 钟萌 钱冲 投稿。PPP知乎

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