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E20研究院 薛涛、汤明旺:

PPP规范时代 做真运营、做实绩效是核心

作者: 薛涛、汤明旺 发布于:2018-01-29 17:44:59 来源:道PPP

PPP规范时代,做真运营、做实绩效是核心
E20研究院执行院长 薛涛
E20PPP中心总监  汤明旺


  《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)之后,以运营为核心、以绩效为导向的规范时代到来,PPP由重建设向重运营转变。什么是真正的运营?是否有维护就可以叫运营? 本文从不同类型的PPP的“运营”属性进行分析后认为,做真运营、做实绩效是PPP规范的核心。


  一、PPP新时代:重温初心、回归本源


  财办金〔2017〕92号文之后,各界对PPP动向有不同的解读,部分人士认为PPP已步入寒冬,甚至有好事者认为PPP“速冻”的结果是逐渐消亡。实事求是地说,自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)以来,PPP在中国虽然还处于初级阶段。但正如笔者对媒体所说,我们还是“初步建立了一个系统,包括操作流程、管理规范,还有信息系统,更重要的是达成了(中央和地方、企业和金融机构)推动PPP的共识,并认识到规范的PPP不但对控制地方债务有所帮助,更重要的还是要提高公共服务的供给效率。”不能否认,2014年以来的新一轮PPP,对基础设施与公共服务水平提升、社会经济发展已发挥出很大作用。根据《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》,截至2017年12月末,PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个,总投资额18.2万亿元;对比全国固定资产投资额,2017年PPP落地项目投资额占同期固定资产投资之比已达到3.8%。


  我们认为,规范本身意味着回归PPP的初心,是回归提高公共服务供给质量和供给效率的本源。有识之士之前所批评的PPP“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”(笔者将其概括为PPP的三化风险)被高度关注,这也是PPP规范的重点。而其中短期工程化、融资债务化这“两化”的本质是在于假运营。相应地,PPP规范的重点在于做真运营、做实绩效。


  在市政环保领域,“真运营”实际上可以分为两类:一类是E20市政环保分类中A类(直接向非政府的最终使用者收费、且以量计价的经营性项目,如供水、供电、供热等)、B类(以量计价的准经营项目,可能涉及使用者付费,但PPP交易界面上由政府直接向项目公司付费,如污水处理、垃圾处理等)和D类(部分采用政府购买服务,部分采取PPP模式实施,如环卫等)实际上是典型的运营性项目,其绩效标准约束性强,按效付费机制已相当成熟;另一类则是C类政府付费类项目(基于可用性及运维考核付费,而非以量计价,且基本为纯政府付费),从工程化向具有约束性的运营或“准经营”转变。本文着重分析论述后者。


  二、“假运营”PPP为何做不到物有所值


  “假运营”的突出表现在于前述所说的短期工程化。当然,“假运营”也包括少数运营属性强的A类、B类PPP项目借用“可用性付费+运维绩效付费”转变为运营属性弱化、绩效付费关联度下降甚至变相固定回报的情形。需要引起业界关注的是,PPP项目中工程施工比重过高,建筑型企业热衷施工利润、地方政府持续融资冲动的现状,实际上离PPP本应追求的物有所值有很大差距。


  (一)包括过去“公建公营”及PPP模式下形成的不少项目,出现闲置现象,无法真正运营将导致政府财政支出浪费、政府无谓的债务负担,物有所值无从谈起。


  (二)PPP项目“两标并一标”中工程下浮率问题,笔者认为本可在单独的施工招标中通过更充分的价格竞争获得更好的条件,更重要的是业界对工程造价里面的规则还有诸多争论,通过设计变更或者造价审核的空隙有可能在某些项目上施工利润隐藏性失控,因此PPP项目中工程下浮率的竞标并不一定能做到真正的物有所值。


  (三)“假运营”必然导致社会资本重建设、轻运营,实践中出现通过补充协议等方式将运营约定交由政府方出资代表或平台公司实施的情形,与PPP最初计划通过引入专业的社会资本“专业的人做专业的事”、提高运营质量的目的相违背,因此在公共服务供给质量和效率上很难做到“物有所值”。


  (四)从更大的层面而言,PPP的规范、健康发展应当能够促进相关产业持续创新、促进专业企业不断成长,但“假运营”、“轻运营”更多是对建筑施工性企业的利好,对包括各类环保公司在内具有技术优势和专业运营能力的社会主体是挤出,“劣币逐良币”,对专业行业长远发展不利,难以实现PPP提高公共服务供给质量和效率的目标。


  此外,实操中有些C类非以量计价的政府付费类项目人为捆绑诸如商业运营等内容,表面上好像具有运营属性、符合《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)的相关要求,但因核心内容与所捆绑部分的关联度不高、且所捆绑部分绩效及付费占比极低等原因,最终实施的效果可能并不乐观,进而背离PPP初衷。


  三、从不同类型看做真运营、做实绩效


  (一)“真运营”的三大关键


  “真运营”,既包括A类、B类和D类典型的运营,也包括C类非以量计价的政府付费类项目具有约束性的运营或“准经营”。


  其中,后者的“真运营”可以分为三个层面。


  一是运营有难度,即政府自身做不到或者很难达成良好绩效,避免简单维护即为绩效的PPP项目;


  二是运营强约束,本身具有很强的约束性,其绩效是真实、专业且真正影响付费,避免非专业社会资本也可以随便进入、甚至“劣币逐良币”;


  三是运营长期性,不是短期达成、而是长期有效,绩效是长期考核的,必须是在十年以上的合作期内均有约束性。


  这三方面是区别于工程(BT长期化)、轻运营的关键要素,且缺一不可。比如在水环境综合治理领域,做真运营、做实绩效的PPP类型包括有明确水质考核标准的黑臭水体整治、具有清晰所属河道断面考核目标的水环境治理项目,也包括具有污染物实际削减量考核的厂网一体化和村镇污水治理项目。


  越是强调运营的“真”,将倒逼社会资本提升自身专业能力,从而产生产业升级的正外部性,激励社会资本不断在技术和运营管理上创新、提质增效,由此又反过来更有效保障PPP的目标达成。


  (二)不同市政环保PPP运营属性分析


  E20环境平台对市政环保领域PPP的四分类中,各类项目的运营属性强弱不同。其中,A类、B类和D类均具有真正意义上的运营属性。


  C类非以量计价的政府付费类,通常采用可用性付费+运维服务费的付费方式,因此处理不当很容易出现“工程化”、“假运营”或“轻运营”。以水务行业为例,C类项目在水务等领域占比多,且中标社会资本已出现建筑、工程、园林等企业占据半边天的局面。

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  图1  PPP分类下大水务规模分布 (单位:亿元)

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  图2 不同性质的企业对项目类型的偏好-大水务C类型


  注:根据E20对环境产业企业的方阵分类,A方阵是指重资产环境集团;B方阵是指区域环境服务集团;C方阵是指环境产业技术解决方案提供商;D方阵是指装备、材料生产制造商。


  (三)规范重在C类政府付费类运营与绩效


  财办金〔2017〕92号文之后的PPP,规范是行稳致远的基本前提,也必然要求做真运营、做实绩效。其中A、B、D类项目运营属性很强,侧重强调针对性的核心边界和机制设计,规范起来较为容易;而C类非以量计价的政府付费类项目则应聚焦在长期维护绩效难以简单达成的“复杂”项目上予以实施,使其运营维护的属性更强或具有“准经营”属性,此类项目的数量、投资规模、建设内容、绩效标准和按效付费机制应成为PPP规范的重点领域。


  总之,PPP规范时代,真运营和真绩效是公共服务质量高效供给的核心,是对PPP初心最好的遵循。


  来源:财政部PPP中心

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