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以规范和改革创新促进PPP事业行稳致远

作者:刘烨 发布于:2018-02-09 16:05:04 来源:道PPP

  安永基础设施及项目融资服务合伙人 刘烨


  在中央“去杠杆”、防范金融和财政风险的大背景下,相关部委密集出台了一系列的政策,有些直接与PPP相关,比如财政部的92号文和国资委的192号文,有一些对于PPP有着间接的影响,比如银监会等金融监管部门的相关政策。这些政策的叠加效应,确实对PPP的运作实施产生了影响,也在PPP参与各方中产生了比较大的震动。


  经历了4年的高速蓬勃发展,PPP的入库项目已达14000多个,落地项目2700余个,落地项目投资额已经超过46000亿元,为社会公众提供了数量巨大、类型丰富的公共产品和服务。在这一过程中,由于市场参与主体,特别是咨询机构和地方政府,对于PPP的认知和熟悉,没有完全跟上高速发展的市场,一些PPP项目的设计和实施当中出现了种种问题。这些问题,对于所涉及的项目将来真正实现物有所值、持续稳定地提供优质的公共服务带来了隐患。在PPP市场已经具备了足够的发展动能的当前阶段,从政策导向上强调规范,促使市场参与主体进一步加深对于PPP的基本原则和运作规范的理解,进一步加强项目投资和融资的审慎决策和风险防范,是十分必要的。


  规范是为了回归PPP的本源——PPP的基本原则是基于明晰的项目产出标准、充分竞争的采购流程、细致合理的绩效考核体系和按效付费的回报机制,激励社会资本发挥自身的创新精神、对项目的投资、建设和运营管理经验,并承担合理风险的情景下,实现以全生命周期较低的公共成本,提供优质的公共产品和公共服务。这也是PPP区别于传统政府采购模式的优势之所在,也只有充分发挥了PPP模式的这些优势,才能让地方政府以更经济的公共成本提供更多的公共产品和服务,让社会公众切实感受到公共产品和服务质量的改善,让富有经验的投资者、专业建设或运营承包商能够有更多获取合理回报的商业机会。让所有相关方真正体会到了PPP模式切实的益处,才是PPP模式可持续发展的重要基础。


  规范是中国的PPP政策框架自构建以来就存在的题中应有之意:(1)中国设立了专门的PPP机构——财政部PPP中心,专门协助政府制订规范的PPP流程和相关的政策。在经合组织成员国中,也仅有50%左右的国家设立了类似的机构;(2)政府主管部门推出了包括物有所值评价、财政承受能力论证指引、合同指南、PPP项目采购管理办法等一系列专门文件,为PPP项目的规范运作实施搭建了完善的制度框架;(3)建立了PPP综合信息平台,以信息公开和流程系统化促进规范运作;(4)先后推出了项目规模过2.2万亿的四批国家级示范项目,以示范项目带动市场发展的动能,推广规范运作的具体模式和操作方法;(5)对地方政府官员组织系列培训,提高地方政府对PPP的理解和认识。这些工作的初衷,都是在推进PPP模式的规范和快速发展。目前新出台的系列政策,只是再次强调初心。


  在PPP的发展实践中,很多市场参与主体也在不断的进行改革创新,把PPP的基本原则与中国经济社会发展的现实相结合,形成了很多中国特色的PPP实施运作具体案例。例如,在笔者所参与第四批国家示范项目评审中,让我印象非常深刻的是中部某省的一个精准扶贫PPP项目,项目通过社会资本投资,采用“龙头企业+分布式基地+农户投资代表”的生产模式,充分利用当地的优势农业资源,带动贫困农户脱贫。项目的特点在于,通过限定参与的农户为贫困农户,突出了项目的公益性;此外,通过运用PPP模式的风险分配原则,在社会资本承担了市场需求风险、销售价格风险、技术风险等投资风险的同时,由政府通过向贫困户(而非社会资本的公司)直接提供可行性缺口补助,保障向贫困户的农产品采购价格的相对稳定。通过政府承担一定程度的风险,降低了风险承受能力原本就很弱的贫困户对于相对较大的农产品价格波动的风险涉入,在实现精准扶贫的同时,又大大降低了脱贫后返贫的风险。虽然项目方案还可以再进一步优化设计,实现政府补助资金的自补充和平衡机制,进一步提升项目模式的可持续性和降低财政压力。但现有方案具备的创新特点、所针对的精准扶贫问题的重大现实意义和相对规范的方案设计和实施,已经使得项目的推广示范作用很强。


  正是这些改革创新,为中国的PPP事业发展不断的注入了新的活力。随着PPP的发展和相关规范政策的出台,PPP市场参与主体更应该发挥改革创新的精神,在规范运作的同时,解决制约发展的体制和机制障碍,可考虑在以下领域继续推进改革:


  第一,结合PPP项目的特殊会计处理(无形资产模式和金融资产模式),进一步明确PPP项目所适用的税收体系,统一社会资本的税负预期、降低风险回报要求和减少潜在争议的可能性;


  第二,进一步制订适合主要不同行业特点的标准PPP合同文本,降低PPP项目的交易成本,提升该行业整体项目的合同结构、风险分配的合理性,减少后续合同纠纷;


  第三,由于投资规模限制,央企之间或者央企和其他企业之间形成新的竞争合作态势,可能会形成包括建设方、运营方、专业投资方、主要设备材料供应商等在内的,各自发挥专长和优势的投资联合体,同时重点鼓励和支持专业运营商的发展;


  第四,PPP的金融投资机构,要由过去主要依赖于期限错配的短期资金、管理牵头投资方的信用风险的类型,向资金运用期限相对较长、主动整合资源、管理项目投资风险的基础设施专业投资机构转变;


  第五,在相关政策上鼓励专业的社会资本发现社会需求,发挥专业知识和经验,设计项目内容和运作模式,发起PPP项目,在政策上对于发起方的前期费用和同等条件优先权进行保障;


  第六,进一步建立和完善PPP项目的二级市场交易体系和平台,为不同风险偏好和投资目标的投资人的投资和退出提供平台。


  笔者深信,随着PPP实施运作的进一步规范,市场参与主体不断的改革和创新,中国的PPP事业一定能够行稳致远,为实现中国梦和满足人民日益增长的美好生活需要做出重要的贡献。


  来源:财政部PPP中心

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