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“规范”为PPP发展增添新动力----新阶段 新挑战 新机遇

作者:张汉 发布于:2018-02-09 16:17:44 来源: 道PPP

“规范”为PPP发展增添新动力
——新阶段 新挑战 新机遇
北京方程财达咨询有限公司总经理 张汉


  党的十九大报告提出要“深化供给侧结构性改革”,推广和应用PPP是公共服务领域供给侧市场化改革,是供给侧结构性改革的一项具体举措。按照十九大提出的“把提高供给体系质量作为主攻方向”的要求,在公共服务领域统筹推进PPP改革,需要着力提高公共服务的供给质量,满足人民群众日益增长的美好生活需要。公共服务的供给质量的提高需要更加规范的PPP,四年多来的PPP改革取得的成绩来之不易,财政部等国家部委一系列政策为PPP发展创造了良好的政策环境,但在具体执行过程中出现的诸多问题也应高度警惕,亟需正本清源,回归PPP改革的初心,真正的、规范的PPP,将为PPP发展增添新动力。


  2017年7月31日,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在推进PPP规范发展工作座谈会上指出了PPP发展不规范的“四化问题”,明确了PPP规范发展需重点把握的“四条线”,为PPP的规范发展奠定了基调。同年11月1日,史部长在2017第三届中国PPP融资论坛上的致辞中再次提出了“不触底线、不碰红线,做真PPP项目”的要求,为PPP的规范发展进一步指明了方向。


  一、随着公共服务领域供给侧改革的不断深化,PPP改革进入规范发展的新阶段


  纵观PPP在我国的发展历程,我们将其划分为四个阶段:从上世纪八十年代中期到2002年为探索研究阶段,改革开放吸引了境外资金尝试性地进入基础设施领域,以深圳沙角B电厂BOT项目为代表探索基础设施市场化投融资改革;2002年到2013年为试点应用阶段,建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,拉开了市政公用市场化改革的序幕;2013年到2017年为推广普及阶段,财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金〔2014〕76号)》,在一系列政策推动和相关参与方的支持下,PPP迎来了繁荣发展的春天。


  2017年PPP进入规范发展阶段。财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)等一系列政策文件,对PPP规范发展提出了以下几方面更加具体的要求:


  (一)审慎评估PPP适用领域的要求


  PPP改革的初心是提高基础设施和公共服务供给质量和效率,但PPP项目实操过程中,领域“泛化”问题日益突出,房地产、商业地产开发等纯市场化的项目纷纷被包装成PPP,突破了PPP的“底线”。


  规范发展对PPP项目适用领域提出了更加明确的要求,对于“不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的”项目一律不得入库。这就要求地方政府在推出PPP项目前,审慎评估项目是否属于基础设施和公共服务领域。


  (二)社会资本出资“真股权”的要求


  与传统模式不同,PPP模式通常是由社会资本承担设计、投融资、建设及运营维护等大部分工作。目前阶段,具备全生命周期服务能力的社会资本尚在少数,因此牵头社会资本需要整合资源。实操中大多是施工企业扮演牵头社会资本角色,而资金又是施工企业的短板,因此出现了“明股实债”等诸多不规范问题。


  规范发展对社会资本出资提出了更加明确的规范要求,对项目执行过程中“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”项目一律清查出库。这就要求中选社会资本(或联合体)在项目执行阶段严格按照《PPP合同》、《股东协议》及《联合体协议》等约定的要求做“真股权”、“真出资”。


  (三)PPP项目公司“真运营”的要求


  PPP模式是政府和社会资本建立的一种长期合作伙伴关系,政府方需要社会资本提供“以运营为核心”的公共服务,而非仅仅是工程建设。但实操中“重建设、轻运营”的倾向仍然严重,BT模式仍在借PPP模式之名“混淆视听”。


  规范发展更清晰的明确了“仅涉及工程建设,无运营内容的”项目将不得入库。这就要求政府方在PPP模式设计时必须将运营纳入合作范围,且应详细策划运营内容,必要时吸取潜在社会资本建议,同时也要求社会资本通过培育或整合等方式提高自身运营能力。


  (四)完善绩效考核并按效付费的要求


  衡量社会资本公共服务质量和效率的最重要标准就是运营绩效,按效付费是PPP模式的核心,但实操中“无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的”项目不在少数,绩效考核虚化、弱化的现象突出。


  规范发展进一步明确了“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的、项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的”项目不得入库。这就要求政府方在《实施方案》及《PPP合同》中合理设计适合项目特点、体现激励约束、可操作性强的绩效考核机制,鼓励社会资本降本、提质、增效。


  (五)提高信息公开透明度的要求


  基础设施和公共服务是服务于国家和地方经济发展和民生改善的基础和保障,是政府有责任向公众提供的普遍服务,公众有知情权和参与权,而实操中往往得不到体现,甚至一些项目推出后发生群体性事件,造成不良的社会影响。


  规范发展将充分依托“财政部PPP综合信息平台”,加强信息公开,进一步明确了“信息不完善、入库之日起一年内无任何实质性进展的”项目一律清查出库。这就要求各级财政部门严格按照财政部PPP项目信息公开的相关要求,及时与政府方实施机构、项目公司沟通项目进展,并将进展情况、相关资料及时报送,实施机构和项目公司应予以积极配合。


  二、PPP规范发展的新阶段对相关参与方提出了新挑战,同时也为相关参与方带来了发展的新机遇


  (一)政府方


  政府方是PPP项目的需求方,面临的挑战主要有:一是基础设施和公共服务领域项目资金需求的挑战,随着监管力度加大,未来资金的合规来源渠道将主要限于公共财政、政府债券和PPP等有限渠道;二是PPP项目规范管理的挑战,规范发展要求PPP项目做更充分的前期准备,部分不合规的项目将也不允许实施;三是转变政府职能的挑战,PPP项目要求政府从公共服务的直接提供者转变为合作者和监管者,这就要求政府放开市场准入,同社会资本平等协商,转变政府职能,减少对市场的直接干预。


  规范发展也为政府方带来诸多重要发展机遇:一是加快转变政府职能,建设服务型政府,通过规范运作的PPP模式让政府方尽快实现从公共服务直接提供者向监管者的转变;二是规范的PPP可以督促社会资本提高项目运营效率和公共服务质量,为公众提供优质的公共服务,营造良好的政、商、民环境;三是充分的前期论证确保PPP项目物有所值,以及财政可承受,并挑选到优秀的合作伙伴,避免前期论证工作不充分而上马PPP项目带来的潜在风险隐患。


  (二)社会资本方


  社会资本方是PPP项目供给方,结合我国国情,国有资本和民营资本都是参与PPP的重要力量。


  1.国有资本


  192号文对央企提出了PPP投资规模上限、集团总部审批、严格落实资本金、禁止违规担保等诸多业务管控要求,这对央企未来继续参与PPP项目是个较大的挑战。对央企PPP业务管控未来也将逐步延伸到地方国企,这对地方国企未来参与PPP项目,无论是规模还是管理,同样都是不小的挑战。


  规范发展也为国有资本创造了转型发展的重要机遇:一是按照通过严格财务管控指标、禁止“名股实债”和“购买劣后份额”等方式,促进国有资本控制资产负债率、降低财务杠杆和投资风险,保持企业持续稳定经营;二是“真运营、落实项目资本金”等规定能够促使国有资本进一步加强融资能力、运营能力及项目管理能力,推动国有企业改革,提升国有企业竞争力。


  2.民营资本


  鼓励民营资本参与是PPP改革的重要方面,新阶段民营企业主要面临着自身能力提升的挑战, PPP项目投资规模大、合作内容多、合作期限长,要求社会资本方具备雄厚的资金实力和丰富的运营管理经验,对于多数民营企业而言,与国有企业相比仍有较大差距。


  与挑战相比,民营企业在规范发展的新阶段却有更大的发展机遇:一是192号文的出台使国有企业为民营企业让渡了部分市场空间;二是政策环境为民营资本参与PPP项目“大开绿灯”,《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号)等文件都明确“优先支持民营企业参与PPP项目”。综合实力较强的民营企业可以借助新阶段规范发展的机遇进一步扩大规模,提高市场占有率,提升全生命周期整合能力,发展成为综合性城市运营商。综合实力不足的民营企业可以借此机遇“做精做深”,发展成为某一行业领域的专业运营服务提供商。


  3.金融机构


  金融机构的参与对PPP项目落地有重要影响,规范发展新阶段面临的挑战主要有:一是金融产品与PPP融资需求不匹配,传统的金融产品往往规模较小、期限较短,而PPP项目则规模较大,期限较长;二是金融机构主动管理能力需进一步提升,PPP项目股权融资是重要内容,而金融机构大多尚停留在债权思维,主动管理能力普遍不足;三是风险控制能力面临挑战,政府方和社会资本方长达10-30年的合作期对金融机构的风险控制能力提出了更高的要求。


  实践证明,金融机构在参与PPP项目上一直颇为谨慎,这也是影响PPP项目落地率的重要因素,但规范发展的新阶段给金融机构带来了诸多发展的新机遇:一是随着政策和监管的趋严,政府的付费义务纳入预算成了硬约束,政府违约成本很高,对金融机构是保障;二是规范发展的PPP将选择出更有实力、信用更高的社会资本,资金风险将会降低;三是规范发展更强调公开透明,主要参与方的违约成本都很高,随着履约诚信体系的逐步完善,金融机构参与PPP将更有保障。


  4.咨询机构


  咨询机构在PPP发展中发挥了重要作用,在规范发展的新阶段面临的挑战主要有:一是业务发展的挑战,推广普及阶段PPP市场的繁荣催生了一大批工程咨询、律所等机构开展PPP咨询业务,也涌现了许多新公司。规范发展阶段PPP咨询业务数量将趋于稳定,甚至减少,对咨询机构的业务发展提出了挑战;二是专业能力的挑战,规范发展的PPP更注重项目质量,必定要求咨询机构在交易结构、绩效考核等机制设计上提供高质量的咨询服务,对咨询人员的专业能力提出较大挑战。


  在规范发展的新阶段,统筹谋划和提早布局的咨询机构也将迎来较好的发展机遇有:一是做精品PPP,建立完善咨询服务质量体系将有更广阔发展空间,坚持专业的人做专业的事、注重过程中的质量监管、创新驱动为客户量身定制个性化方案。二是咨询市场将得到净化,靠抄袭和投机取巧的咨询机构将被淘汰,真正致力于提供高质量服务、坚守“工匠精神”的咨询机构将有较大发展机遇。三是能够整合投融资规划和金融服务的咨询机构未来将有更大的发展机会。


  三、新挑战与新机遇并存的PPP规范发展新阶段的发展建议


  (一)采取积极举措,增强各方信心


  2017年底,财政部等部委同一时间段发布了规范PPP发展的文件,初衷均是对PPP实操中的问题进行规范以确保PPP行稳致远,而并非是要限制PPP发展。PPP改革仍将继续,财政部等部委推广PPP的初心和决心是一贯的,但密集发布的文件在PPP市场仍引发了较大震动,各方悲观情绪加重,PPP发展的工作进度放缓。此背景下,建议相关主管部门采取积极措施增强各方信心,如及时推进PPP立法、利用官方平台加强信心传递、继续推动完善准入退出机制、争议解决机制等相关配套机制、加大政策性资金对PPP项目扶持力度等,形成“规范的PPP必将得到大力支持”的共识。


  (二)继续完善PPP配套政策环境


  作为基础设施和公共服务领域重要的体制机制创新,PPP项目面临的内部外政策环境与传统政府投资项目、企业投资项目均有较大不同,现行的一些法律法规并不适用于PPP项目,对PPP项目的正常推进造成了一定的阻碍。因此,建议结合近几年PPP实践,针对PPP模式出台适用性更好的配套政策,如税收政策中的税收优惠适用范围和前期工程建设进项税长期占用,资本金政策中的资本金长期沉淀,采购政策中两标并一标适用范围等,通过完善适合PPP模式的配套政策,进一步助力PPP规范发展。


  (三)完善财政承受能力论证


  财政承受能力论证是评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出影响的重要手段,对财政支付的中长期可持续性,防范和控制财政风险都有重要意义。首先,我国各地区发展极不均衡,较发达地区资金充裕而不倾向于采用PPP模式,欠发达地区需要通过PPP模式增加公共服务供给但已超过10%红线,财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中已明确“省级财政部门可结合实际情况确定一般公共预算支出具体上限比例并报财政部备案”,因此建议针对该条款出台具体的实施细则,确保10%能够得到灵活运用以实现“因地制宜”。另外,目前财政承受能力论证由财政部门报当地人民政府,市、县级项目信息直接上报省级,可能会存在财政承受能力论证支出责任测算不够合理、程序不够规范、财政支出的增长率预测偏高等情况,因此建议进一步加强对财政承受能力的审核,尤其是省级财政部门入库审核过程中应予重点关注,确保财政承受能力论证不流于形式,必要情况下可启动问责机制,切实防控未来财政风险。


  (四)建立绩效考核标准体系


  绩效考核作为督促社会资本提质增效的重要手段,是PPP项目机制设计的重要内容。现阶段的绩效考核体系大多缺少明确细化的内容、分值、考核系数等标准,在实操中通常缺少可执行的操作或规范,不同项目间的绩效考核差异较大,部分项目考核力度非常薄弱,因此有必要建立分行业的绩效考核标准,推动绩效考核标准化、规范化, PPP项目的绩效考核能够做实、做精、做细,更好发挥绩效考核在PPP项目上的激励约束作用。


  (五)推动建立全覆盖的主要参与方评价机制


  PPP项目合作内容广泛,参与方众多,项目的平稳运行需要参与各方的共同努力,任何一方的工作失误均有可能给项目带来负面影响,因此建议充分依托财政部PPP综合信息平台,推动建立全覆盖、公开的主要参与方评价机制,对政府方是否能够做到平等协商、及时按效付费,社会资本是否能做到运营高效、管理完善,咨询机构是否能做到人员专业、方案合理,金融机构是否能做到严控风险、放款及时,施工方是否能做到工期保障、质量达标等,由项目其他参与方对其分别进行评价,以便各参与方挑选优质的合作伙伴,督促各方做规范的PPP,推动各方诚信履约。


  (六)建立完善专家管理制度体系


  PPP项目实操过程中需要多个环节的专家评审,包括实施方案评审、物有所值定性评价、社会资本采购评审等。不可否认,专家评审工作为确保项目合规性、完善项目机制、筛选优质社会资本发挥了重要作用,但在某些方面仍有待进一步加强。一是建议招标采购专家库与PPP专家库融合,结合PPP项目实际需要补充财务、法律、管理及绩效等方面的专家,减少多个专家库并行的管理成本;二是加强专家专业水准和职业道德的培训和引导,确保专家准确理解政策,在评审中能够做出专业、公平、公正的判断,同时建立专家评审意见的结果反馈机制,督促专家进一步提升自身能力和职业素养。


  PPP作为我国推进公共服务领域供给侧改革的重要途径,有质量的PPP将是未来发展的方向。规范发展新阶段的具体要求是对参与各方提出了一系列挑战,但更是参与各方顺势而为的重要发展机遇。“打铁还需自身硬”,只要PPP项目参与各方进一步加强自身能力建设,勇于创新,开拓进取,坚持做规范的PPP,就一定可以让“PPP之树常青”。


  来源:财政部PPP中心

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