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中国水环境 房勇:

对87、92号文及第四批示范项目申报的一点认识

作者:房勇 发布于:2018-02-22 18:42:46 来源: 道PPP

关于对财政部87号、92号文及第四批示范项目申报的一点认识
中国水环境集团董事会秘书、副总裁  房勇


  2017年下半年,财政部针对PPP项目密集发文,规范和纠偏成为主题,旨在建立长效机制,推动PPP健康可持续发展。


  一、 PPP回归本源“建机制”


  重温2014年11月29日财政部财金【2014】113号文的解读,第一句话就是“PPP不仅仅是一种融资方式,是彻底转变政府思想观念,提升国家治理能力一次体制机制变革的开始,让专业的人干专业的事,社会资本方承担从设计、投资、建设到运营的全过程,作为终极责任人为最终的结果负责,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报”。但几年来很多地方政府未能真正做到,实际上把PPP当成了一种融资工具,造成PPP泛化和异化。


  92号文强约束,重点防止将纯工程、无运营的政府付费类项目包装成PPP,并及时清理出库,这对遏制“劣币驱逐良币”,倡导公平竞争,效果初步显现,坚守“做真的PPP和真的做PPP”,让更多拥有核心技术和运营能力的专业化社会资本方参与基础设施和公共服务领域,大大提升公共服务的效率与质量,是PPP“回归本源”建机制的关键。


  二、 鼓励专业化社会资本更多参与PPP项目


  财政部启动第四批PPP示范项目评选工作首次明确提出优先支持民营资本,项目示范重点支持经营性、有现金流项目,突出行业破冰和引领带动效应,优先支持环境保护、农业、水利、消费安全等幸福产业项目。在示范申报中,一些地方政绩项目上马,如在青藏高原地区建设大规模地下管廊,这样的基础设施对于生态脆弱地区的环境影响是深远的;如海绵城市,在西北部地区,应着重“蓄”,保水节水,南方地区,应着重“排”,雨洪控制,但实践中绩效考核简单参照国家标准千篇一律,不能因地制宜;这样的现象说明地方政府未改变“重建设轻运营”的传统观念。


  2017年11月20日财金92号文,同时国资委发布192号文对央企PPP投资进行严格管控,政策上确实起到了一定效果。在绩效付费挂钩建设成本30%的新规下,目前对于“伪PPP”合同的清理整改工作也面临一定的博弈困境,但规范和约束势在必行。从近期新项目行业实践观察,鼓励工程类央企与专业化公司组建联合体已经起到了成效,初步建立公平竞争的机制,未来专业化社会资本将会在PPP大市场推进中发挥更为重要的作用。


  但市场化改革尚需努力。对于东部南部沿海经济发达地区,地方政府财力雄厚,仍多采用EPC方式进行工程建设,传统思想仍未转变。此模式程序上合法合规,但操作中“条块分割”,前期设计和后期运营割裂,最后运营出现问题找不到终极责任人,工程施工超概算更是普遍现象。建议积极倡导采用DBO(设计-建设-运营)模式,该模式下,专业化社会资本方承担从设计建设到运营的全周期责任,为最后的治理结果负责,按照绩效考核付费,这是PPP建立机制“干好事”的关键,不光是地方政府财力雄厚就能解决的。


  三、 挖掘项目经营性潜力,鼓励模式创新、技术创新


  可大力鼓励使用者付费类项目的发展,推动厂网一体化、流域/区域打捆、资源化再生利用项目,这是好的趋势。特别是在中西部地区,鼓励社会资本在PPP项目实施过程中,充分挖掘项目潜在经营性空间,通过技术创新、模式创新,达到项目自身现金流平衡,实现运营的可持续性,同时统筹规划,实现绿色发展,真正解决民生、环境保护与经济发展的矛盾和瓶颈。在第四批示范申报中,一些项目可圈可点,如资源再生综合利用、静脉产业园、健康医疗、绿色生态开发等具备自身“造血机能”的一批项目涌现,旨在进一步推动资源的组合创新,建立合理的交易结构,真正实现PPP项目融资,可持续健康发展,将会是PPP的发展趋势。


  四、 保障项目合理收益,促进PPP健康可持续发展


  2016~2017年PPP市场频现“超低回报”中标,收益率持续下降,恶性竞争加剧。低收益率让社会资本方无法保质保量完成工作,甚至出现烂尾工程。在此呼吁行业协会组织是否可以进行市场大数据分析,进行市场测试,进行行业自律,出台指导性意见,保障社会资本的基本盈利水平,使得社会资本能更加专注于技术创新、业务优化和服务效率提升。


  专业化公司通过整体规划、系统统筹、优化设计可在PPP实施过程中大大节省投资、缩短工期,但如何激励没有依据,地方政府也无法操作,很难体现出PPP模式风险分担、利益共享的原则。建议主管部门出台具体政策,鼓励建立激励相容机制,给予专业化公司在优化工艺、节约投资基础上给予更大的奖励,可实质性的提升专业社会资本的回报水平,投资概算节省20%~30%将大大减轻地方财政的压力,实现“少花钱、多办事、办好事”,真正倡导物有所值。


  五、 市场短期降温,长期发展利好


  2014年以来的PPP热潮中,PPP被地方寄予厚望,伴随着新问题的产生,市场化改革逐步进入深水区,需要及时审视,在总结经验的同时及时规范,强化约束,取之精华、剔除糟粕。短期来看,各类产业资本和金融机构对参与PPP会有一定的降温,但PPP是国家稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手,也是提升国家治理能力现代化的必要过程,此次调整实际上是理性回归本源。


  结语


  PPP的可持续发展任重而道远,113、92号文无疑会成为这条漫长道路上的奠基石。PPP的健康发展离不开各方的共同努力,只有良性的法律政策、市场环境和基于运营治理成效、实现“长久共赢”的理念才能让PPP更加拥有生命力。从这个意义上讲,PPP并未进入寒冬,只是正在接受春天到来前的考验,逐步完善规范的PPP必将行稳致远。


  来源:财政部PPP中心

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