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94号令后,供应商就“同一环节多次质疑”怎么办?

作者:卢海强 发布于:2018-02-23 12:08:10 来源:
   背景事件
 
  某政府采购货物公开招标项目,招标文件中根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第10条规定,要求供应商对招标文件提出质疑的,应当在法定质疑期内一次性提出(针对采购文件澄清、修改而提出的质疑除外)。供应商A在法定质疑期内就招标文件的不同问题一共提出了3次质疑:第1次针对资格条件要求,第2次针对实质性要求,第3次针对评审标准。
 
  焦点问题
 
  采购人能拒收供应商A提出的第2次和第3次质疑吗?
 
  业界观点
 
  两方辩论--能拒收?不能拒收?
 
  正方:能拒收!94号令第10条第2款赋予采购人在采购文件中规定供应商对同一采购环节提出质疑次数的权利,防止实务中可能出现有些供应商无休止地恶意质疑(因质疑答复而导致的质疑除外)。采购人在采购文件规定的前提下,可以拒收不符合采购文件规定的质疑。若“不得”拒收,则无法解决实务中存在的供应商恶意反复质疑的问题,意味着此款没有实质性意义,实属浪费立法资源。
 
  反方:不得拒收!94号令第13条规定,采购人不得拒收质疑供应商在法定质疑期内提出的质疑。若可以“拒收”,意味着就同一采购环节,供应商失去再次自我救济的权利,同时因质疑是提起投诉的前置条件,不能就此提出质疑,也意味着供应商无法就此提起投诉,只能寻求其他行政救济手段,这不利于化解矛盾和解决争议。所以,对于背景实践中供应商A提出的第2此和第3此质疑,采购人应当接收,但采购人可以对供应商A第2次以上的质疑不作实质性内容的答复。
 
  笔者观点--能拒收,3方面理由
 
  对于上述正反两方的观点,笔者更倾向于正方,即采购人可以拒收不符合采购文件规定的质疑,具体到本案例,也就是说采购人可以拒收供应商A提出的第2次和第3次质疑。理由有三点。
 
  一是采购人有权提出这样的要求。正方强调法律授予采购人在采购文件中规定“一次性提出”的权利,反方亦并未对采购人可以在采购文件规定“一次性提出”提出反对意见,认为这项规定只是提醒供应商应注意对同一采购环节内提出质疑的次数,而并非是采购人拒收这些质疑的法定理由。双方争议点并非针对同一件事。由此可以肯定的是,即双方都一致认为采购人可以在采购文件中作出上述规定。
 
  二是供应商应遵守采购文件中关于质疑提出的合法规定。94号第3条规定,供应商提出质疑应当坚持依法依规、诚实信用的原则。这两项原则亦是供应商提出质疑的行为准则。依法依规原则要求供应商在提出质疑时,应当依照法律法规的规定,不得违反法律法规的相应规定,如《政府采购法》及实施条例、94号令都要求供应商以书面形式提出质疑,若供应商不是以书面形式提出质疑,那就不符合法律法规的规定了。采购文件对供应商提出质疑的各项规定,若不违反法律法规的明文规定,不违背政府采购的基本原则,供应商亦应遵守。诚实信用原则要求供应商在提出质疑时应当以诚实守信的原则和态度行使权利和履行义务,在不损害他人利益和社会利益的前提下维护自己的权益。
 
  三是要求供应商针对同一采购环节“一次性提出”质疑有利于整个采购活动的统筹高效运行。因为答复质疑时,如果规定供应商应对同一采购环节“一次性提出”质疑,无疑有利于采购人在处理质疑的同时,全面地考虑和调整同一采购环节中的整体性问题。如上述背景事件中,采购人答复供应商针对资格条件要求进行答复的时候,从整体角度对采购文件多个方面进行修改、澄清,可能还会涉及到后面的实质性要求和评审因素问题。因此若同一供应商针对同一采购环节“一次性提出”质疑,无疑更有利于政府采购活动的规范化,也利于提高采购效率。
 
  特别注意--5个问题
 
  综上所述,采购人在采购文件规定针对同一采购环节“一次性提出”质疑的,供应商应当遵循依法依规、诚实信用原则,遵守此规定,审慎、一次性提出针对同一采购环节的质疑。
 
  实务中,笔者认为对于这一问题还有五点需要特别注意:
 
  一是,不能讲“同一采购环节”的概念作扩大化理解。“采购环节”一词首次在政府采购有关法律法规的部门规章中出现,但没有相应的法律定义,政府采购方式较多,每种政府采购方式所对应的采购环节也存在差异。笔者认为,实务中应将“采购环节”理解为某一具体采购活动,政府采购各主体不能想当然把“采购环节”理解为“采购文件、采购过程、中标或者成交结果”等三个环节。例如,资格预审文件和招标文件都属于采购文件,再如现场考察和开标都属于采购过程,但如果认定资格预审文件和招标文件、场考察和开标分别都属于同一采购环节,这显然对“采购环节”的理解有误,该理解扩大了采购人“拒收”供应商提出质疑的权限范围,限制了供应商提出质疑的权利。
 
  二是若采购文件作出上述规定的,采购人应当在采购文件中以醒目的方式标明。未作出上述规定的,法谚云:“法律不保护躺在权利上睡觉的人”,如果采购人没有在采购文件中作出上述规定,就不得以此拒收供应商在法定质疑期内提出的质疑。
 
  三是采购文件明确规定的前提下,对于供应商法定质疑期内非“一次性提出”的质疑,采购人有权拒收。供应商为此提起投诉的,财政部门收到投诉书进行审查时,应以“提起投诉前未依法进行质疑”为由书面告知投诉人不予受理,以保持法律体系的一致性。采购人也可以接收,但一旦接收,就应当依法作出答复,否则应承担相应的法律责任。
 
  四是采购人不得扩大使用拒收供应商提出质疑的权利。采购人拒收质疑的亦应遵循依法依规、公平确定双方的权利义务等原则,除《政府采购法》以及实施条例、94号令明文规定或授权采购人在采购文件明确可以“拒收”情形外,不得扩大拒收供应商提出质疑的权利。例如在采购文件中规定供应商提出质疑的,供应商为法人或者其他组织的,应当由其法定代表人或者其主要负责人亲自提交质疑函,否则拒收。在采购文件已规定对同一采购环节只能“一次性提出质疑”的前提下,不能同时规定“供应商对同一采购环节分次提出质疑的,其投标文件或响应文件无效”。
 
  五是处理好采购人客观收到“质疑函”和主观收到“质疑函”的问题。实务中常见质疑供应商把采购人客观接收质疑函的行为理解为采购人已接收并要答复质疑,在等待采购人的书面答复。这就存在客观接收与主观接收之分,笔者认为应从主观上理解“接收”或“拒收”质疑。从采购人角度而言,主观上“接收”的,笔者建议采购人向质疑供应商出具“接收回执函”,并在收到质疑函后7个工作日内作出答复。不满足“接收”情形但质疑函已送达采购人的,例如供应商在法定质疑期满后以电子邮件形式(符合采购文件对质疑函形式的规定)将质疑函传输到采购人指定接收质疑函的电子邮箱,这属于客观上的“接收”,笔者建议采购人遵循诚实信用原则,应告知质疑供应商,告知形式不限,可以是邮件、电话、短信等多种形式。
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