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新政环境下的PPP项目包装—之于政府视角

作者: 发布于:2018-08-24 08:59:14 来源:PPP知乎

  作者:马孜宸,供职于西南某地方政府PPP中心


  一、PPP项目大有可为


  基于“去杠杆、防风险”的宏观背景,2017年堪称PPP项目发展的规范之年,财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号、财办金〔2017〕92号、资管新规征求意见稿、国资发财管〔2017〕192号等文件的频发,完成了不合规PPP项目的整改与退库,遏制了各地大赶快上PPP项目的冲动,保证了PPP项目的瘦身健体再出发。然而,这一记组合拳也给地方政府与社会资本方予以重击,PPP凛冬已至,唱衰之声不绝于耳。继而,发改办财金〔2018〕194号、财金〔2018〕23号的发布,进一步推高了唱衰PPP之势。


  当前合法合规的政府融资方式仅存地方政府债券、PPP、政府购买服务、政府引导基金,受制于地方政府债券规模的不足,政府购买服务适用范围的狭窄,基金的资金渠道少、成本高的现实状况,地方基建投资的实际需要与地方政府财力的缺口仍然巨大。另一方面,缺少政府信用背书、土地加持的地方政府融资平台,在面对资产回报率低、经营性现金流不足、主营业务竞争力不强、还款高峰到来的现实窘迫下,难以继续承接政府大体量的基础设施业务。


  财政部PPP项目财政承受能力专报[1]数据显示,截止2018年1月末,6400个在库项目涉及的1920个地区(含省、市、县三级)中,有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间;2015-2045年间,支出责任总额前五位的湖南、河南、四川、内蒙古和云南年均支出分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。由此可见,全国绝大部分地区仍然存在充足的一般公共预算空间,PPP市场天花板仍未到顶。从政策面看,积极因素逐渐明朗。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,“要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。”


  党的十九大报告指出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”人民美好生活的期盼在增加,地方要发展,社会要进步,政府治理水平要提高,传统政府融资模式受阻,PPP正是破解这一困局的一剂良药。


  二、政府方发起的PPP项目包装建议


  笔者长期从事某地方政府PPP项目管理工作,亲历诸多PPP项目的上马、下马,个中感触颇多。在为PPP站台立旗之后,下面笔者将结合亲身工作经验,从以下几个方面提出政府方发起的PPP项目包装建议:


  (一)加强学习,政令统一


  PPP项目全生命周期需历经识别、准备、采购、执行、移交5大阶段19个步骤,涉及项目投资、工程建设、财务、金融、财政、税务、法律、行业等诸多专业知识,是一个不折不扣的知识密集型工作。学习先进地区工作经验、邀请上级部门指导、聘请中介机构培训,对提升地方政府治理水平,理顺各部门职能职责大有裨益。


  笔者曾经历一个项目,某学校项目在进入准备阶段后,项目实施机构与该学校突然开始消极推动此项目。一问方知,他们原以为PPP是社会资本直接贷款给学校,学校自由支配该款项,分期还款。可见,即使PPP在全国已推行3年有余,仍有大量政府部门缺乏全面而清晰的PPP理念。这必然难以充分释放PPP创新资源供给方式、补齐民生发展短板、防范化解金融风险、推动经济社会高质量发展等方面的巨大活力。


  另一方面,PPP项目全生命周期涉及财政、发改、住建、环保、水务、交通、国资等权重部门,项目的顺利推进离不开各部门的通力协作。PPP作为近几年的“新生事物”,在实操过程中不可避免的会遇到诸多模糊且缺少先例之处,如若各部门本位主义严重,必将导致部门间推诿扯皮,项目进度裹足不前。此种局面,亟需地方长官上下统筹协调,建立问责机制,确保政令统一。


  或许正是西安市委书记王永康看透了此点,故而在西安市PPP专题擂台赛上强调:“到底是不会干?还是不愿干?如果不会干,我们可以培训指导干;如果不愿干,就要考虑换人干!解放思想的路总是太长!”


  (二)做好PPP项目中长期规划


  PPP项目相比于基本建设程序项目,各环节复杂程度更高、周期更长,故PPP模式不适用于各类具有应急、拉练、上投资等“短平快”性质的工程,更应重点将PPP模式应用于中长期内可为人民提供更多优质服务、带动未来区域增值的项目。避免项目操之过急所导致的论证不科学、准备不充分、关键环节弱化等潜在风险,谋民之所想,办民之所盼。


  因此,地方政府应根据本地区经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好PPP项目的中长期规划。


  (三)严选项目领域


  国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2014〕2724号明确PPP项目适用于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域。但由于后期PPP项目推进过程中出现的PPP泛化滥用、明股实债、重建设轻运营等异化现象,中央及各级地方政府出台了诸多规范性文件(主动公开或不主动公开),致使部分地区明面上适用的项目不宜再采用PPP模式。如属于保障性安居工程领域的棚户区改造、属于教育领域的义务教育、属于医疗领域的公立医院、属于市政公用的市政道路等。


  为避免行政资源的浪费与延误地方经济社会发展进程,地方政府在项目遴选时即应严格遵照财办金〔2017〕92号相关精神,同时参照所在省、市、县的相关规定及行业强制性规定(如政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP)。综合全国而言,政府付费类项目收紧趋势明显,这就要求地方政府将更多的经营性资源包装到PPP项目中,增强项目的合规性与吸引力。


  在财办金〔2017〕92号出台之后,各地对“审慎开展政府付费类项目”拿捏尺度不一,出现了以湖南省为例的一刀切现象。而我国中西部地区基础设施建设水平相对落后,民众对完善的基础设施配套及服务需求日益渴望。上有政策高压,下有民众期盼,如何匹配资源、整合项目,取得政策与社会需求的平衡,充分考量着地方政府执政智慧与魄力。


  (四)匹配资源


  如上节所述,随着政府付费类项目的收紧,需要地方政府在PPP项目中匹配更多的经营性资源,鼓励社会资本在后期运营中充分挖掘项目商业潜力,增强项目融资能力与收益能力,提高项目落地率,减轻财政支付压力。


  地方政府常见的经营性资源有广告、物业、停车场、加油加气站、旅游等,而这些项目收费权益分属不同的部门、企业。新的资本介入必然打破原有秩序,政府监管方式、与原权益单位权属的划分、国有资产权属及评估等细节都值得深入探讨。此外,经营性资源的划转,可能意味着地方平台公司资产结构的进一步单一,让转型、脱钩压力与日俱增的平台公司雪上加霜。


  (五)整合项目


  国资发财管〔2017〕192号明确要求各央企对PPP 业务施行“严格规模控制,防止推高债务风险”原则,至此,央企参与PPP项目的态度急剧由热转冷。央企作为PPP市场绝对的重磅玩家,央企的这一“退市”导致诸多地方政府项目的潜在社会资本方没了踪影,甚至是中标之后迟迟无法完成项目公司组建、融资交割,落地之日遥遥无期。


  为何?国资发财管〔2017〕192号对央企净资产、资产负债率的限制,迫使央企将珍贵的投资额度留给十亿及以上规模的项目,由此导致“零散的小项目”无人问津。此种局面下,对各“零散的小项目”按照同行业、同地区、关联项目原则进行项目整合,扩大项目包体量,在满足央企的投资要求之外,还可大大减少政府部门的重复工作,节约行政资源。


  那难以达到央企投资要求的项目呢?有退必有进,央企缩减PPP业务规模所退让出的PPP业务,正适合综合实力较强、专注某行业的地方国企、平台公司、民营企业。但由于这类企业承受风险的能力相对降低,不宜由其承担跨领域项目,避免项目烂尾。


  (六)外部智囊


  我国PPP项目发展至今,离不开中介机构的献计献策。中介机构参与的项目范围之广、处理问题之多非一般地方政府可比拟,借助优秀中介机构的智力与政策敏感性,可在很大程度上避坑、避雷,快速进入项目推进的主车道。


  需要注意的是,项目包装过程中应时刻与省级PPP中心的片区审核负责人保持沟通,将其意见作为重要的工作指导方针。


  三、结语


  项目包装,对于具有丰富招商引资、政府投资经验的地方政府而言本是小事一桩,可也正因为把PPP项目简单化为了招商引资、政府投资项目,导致后期推进过程中状况百出。很多政府部门抱怨PPP项目周期长、问题多、落地难,但殊不知其原罪就在于项目包装。如若一开始推介的项目即领域适宜、项目组合合理、资源匹配程度高、社会资本吸引力强,可节省后期大量方案编制、主管部门审核、合同谈判、融资交割时间,大大提高PPP项目落地速度与质量。


  PPP项目在全国推广3年有余,PPP项目市场空间仍然巨大,政策支持方向明确。规范之年后再出发,汲取新理念、好经验,走规范发展之路,从项目包装开始。


  [1]筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线” ——PPP项目财政承受能力汇总分析报告,http://www.cpppc.org/zh/pppyw/6896.jhtml

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