| 2008-4-10 11:18:23 政府采购信息报 龚云峰 |
当前，协议供货正作为政府采购的一种重要的采购组织形式在全国各地不断推开，尤其是在通用类采购项目中使用更为广泛，如大到采购公务用车，小至采购办公用纸，许多地方都已采用协议供货这种组织形式进行政府采购。协议供货采购组织形式有何特性，它真的是政府采购可以信赖的终极采购形式吗？
多方博弈催生协议供货
目前，协议供货在各地广泛推开，财政部也曾拟将协议供货予以制度化，于2005年向各地下发了《政府采购协议供货管理办法》（征求意见稿），各地各级政府采购监管部门也针对协议供货出台了当地的协议供货法规条例。协议供货这种采购形式产生的背景如何？
采购制度与采购人的博弈
政府采购是以满足采购人的合理办公需要为前提的，但采购人经常会提出一些具体的、满足自身特殊喜好为前提的需求，造成采购人和政府采购制度在目标整合上存在差异，这种目标整合上的差异主要来源于采购人在实施政府采购制度前的惯性思维：一是认为预算安排了的资金，就是本部门的资金，只要不超过年度预算，财政部门不应干预资金的具体流向，拥有资金使用权；二是采购什么、在哪个供应商处采购，只要不违反廉政规定，应该由本部门说了算，拥有采购选择权；三是采购方案最终由单位领导说了算，单位领导集体研究采购什么，政府采购部门就应该帮助买什么，拥有采购决定权；四是单位采购具体负责人对一些采购活动有决定权或建议权，因此会受到众多供应商的特别关照，无形中形成一种特权。政府采购制度不允许采购人自行选择供应商，完全由专家评委决定，意味着以上权力随之减弱，这让部分采购人在短期内难以接受，因此对政府采购制度产生抵触、对抗情绪。由于采购人多是权力机关，对政府采购制度的推广将产生很大影响，为了赢得采购人的支持，必须有一种双方都能够接受的采购形式，这种形式既能让政府采购监管部门觉得各采购人的采购已纳入政府采购范围，又能让采购人感到还保留以前的某些权力，在此情况下，协议供货方式应运而生。
集采机构与委托属性的博弈
《政府采购法》第二十条规定：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托采购协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务”；第十八条又规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。根据以上规定，笔者理解为：对于纳入集中采购目录的项目，应该由采购人委托给集中采购机构实行强制委托采购。
目前，我国大多地方的通用类政府采购项目基本都已纳入集中采购目录，通用类项目在很多情况下，每个采购人每次委托采购的数量较少，如一辆汽车、几台电脑等，委托一次，集中采购机构必须办理一次，否则可能引起采购人的不满，认为政府采购效率低、时间长；对于频繁、零星的采购如果采购人指定品牌采购属于违法，不定品牌时技术参数每次均由专家评定费时费力，得不偿失。因此，委托采购制将集中采购机构推到风口浪尖上，使之陷于两难境地。通过协议供货，采购人纳入协议供货范围内的采购需求可以直接得到满足，集中采购机构又避免了以上矛盾，笔者认为，协议供货是目前解决政府采购自由委托与强制集中这一矛盾的无奈选择。
监管机构与集采机构的博弈
自《政府采购法》颁布后，为推行中央一级政府采购监管机构在财政部、集中采购机构在国管局的政府采购监管与执行模式，“管采分离”的口号基本未停止过，而形成当前各地方集中采购机构隶属关系五花八门的现状。随着集中采购机构逐步从财政部门剥离，在某些地方集中采购机构与监管部门间的矛盾日益突出，一些地方的集中采购机构在设立或分离的过程中，设立或重新设立的机构级别比当地监管机构还高，为了使在与集中采购机构来往中占上风，监管机构采取了一系列措施：如率先出台了《集中采购机构监督考核管理办法》；对必须纳入集中采购目录的通用型采购项目实施协议供货，减少集中采购机构对采购人的直接影响；或是对有特殊要求的政府采购项目推行部门集中采购和分散采购，相应控制集中采购范围；扩大政府采购代理机构数量，经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门依照法律、行政法规规定认定资格的从事工程建设项目等招标代理业务的机构（以下称招标代理机构），从事原招标代理业务范围以内的政府采购项目的招标代理业务的，只需经省级以上人民政府财政部门确认，即可获得政府采购业务代理资格等。
笔者之所以认为协议供货是一种阶段结果，是因为通过《政府采购法》颁布以来的实践证明，单靠政府采购监管部门的努力，政府采购除规模在简单扩大外，政府采购的宗旨实现的速度很慢，宏观政策调控功能越来越难以发挥，与部门预算和国库集中支付改革越来越不配套，阻碍了财政资金支出管理体制改革的进一步深入。没有集中采购机构的配合和支持，各部门的采购机构和中介代理机构无法充分承担起发挥政府采购宏观政策调控功能的作用，因为各部门采购机构可能受到本部门领导的掣肘，而中介代理机构则面临了生存和营利的压力，只有作为完全独立的、非营利性的第三方集中采购机构，才可能真正在采购实践活动中贯彻政府采购的宏观政策调控功能。政府采购如需进一步深入推进，监管部门必须与集中采购机构携起手来，朝共同的目标努力。
当事人之间相互博弈
通过协议供货，采购人的自由选择权较大：选择什么产品、哪个品牌、哪个供应商，直至最终的成交价格均由采购人决定，可以使采购人的一些非法利益披上合法的外衣，这就是为何在实施协议供货后，采购人由对政府采购抵制、对抗变为迎合、利用，而社会各界却认为政府采购结果存在质次价高的原因之一。供应商只要通过定期的协议供货公开招标（为了方便采购人选择，参加投标的大多数供应商都能入围，目前全国各地协议供货供应商的入围率大多在70～80%左右），入围后又回到供应商所熟悉的竞争市场，谁争取到采购人谁就得到订单，二次成本在所难免。
集中采购机构在《政府采购法》出台后，定性为非营利性事业单位，目前有相当一部分集中采购机构的性质已转为全额拨款或参照公务员管理的事业单位，采购经费相对固定，但工作量却相对不固定，通过协议供货，可以大大减少其日常工作量，但采购规模和经费并不因此而同比例减少，同时又避免了与采购人定品牌采购的矛盾，何乐而不为？政府采购监管机构在实行协议供货后，由于集中采购机构的采购次数明显减少，可以降低监管的频率和难度，减少投诉发生的概率，同时将对供应商的日常监管授权给集中采购机构，政府采购监管机构在当前人手明显不够的情况下，可以留下更多时间去研究其他更关键的问题，因此对协议供货采取积极态度。
尽管协议供货是目前政府采购相关当事人之间相互博弈的一种过渡形式，有其存在的现实道理。但笔者认为，除了能让采购人方便、快捷、自由地购买外，从长远来看，协议供货并不能给政府采购带来什么。
协议供货只是暂时的妥协
大批量集采能提高财政资金使用效率
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