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厘清权限 强化采购人质疑受理主体责任

作者: 发布于:2016-10-24 13:37:21 来源:政府采购信息网
   编者按 在经济社会管理中,由于权责界限不清导致的“九龙治水”、“N不管地带”情形时有发生,并且总会引发舆论对于确权确责必要性的讨论。事实上这个问题在政府采购中也存在,尤其体现在质疑受理方面,采购人和代理机构踢皮球的现象时有发生,不仅降低了采购效率,也在很大程度上影响了政府采购的权威性。
  关于质疑受理主体,如果是采购人自行采购,质疑受理主体必然是采购人;但如果是委托代理机构采购,就需要在委托代理协议中明确双方的权限范围,由代理机构在代理权限内受理质疑,权限之外的质疑,则需要由采购人负责受理。
  但是,在政府采购自上而下强化落实采购人主体责任的主旋律下,不管政府采购活动是否委托代理,采购人在供应商质疑受理中的主体责任都不可推脱。
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  针对资质门槛和采购需求质疑 采购人应予受理答复
 
  在政府采购活动中,为了保护政府采购当事人的合法权益,我国《政府采购法》规定:供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。那么质疑的受理主体不可争议是采购人。但在采购活动中,采购人将采购活动委托给了代理机构,由采购代理机构受委托组织采购活动,那么这时质疑受理的主体又该是谁呢?
 
  从法律角度讲,在委托的采购事宜中,采购代理机构就代表采购人,但采购人并不代表采购代理机构。作为受委托人,采购代理机构必须办理委托人委托的一切事务。
 
  所以,在政府采购活动中,质疑的受理主体是采购人。在这之中,采购代理机构只能是以受委托人的身份出现。因此,委托人不得以任何理由反悔委托事项。受委托人如果做出违背法律法规的任何事宜,委托人有权终止委托协议,而在委托人委托书的合法权益内,受委托人行使的全部职责和责任,都将由委托人承担,受委托人不承担任何法律责任。就这一点而言,采购人对质疑受理有不可推卸的责任。
 
  至于对“在委托授权范围内”答复的理解,目前在许多地方的委托采购代理协议中,关于如何处理质疑的条款很少,一般只引用《政府采购法》第54条的规定,并一言以代之。至于委托的范围是什么,包涵了哪些内容,是资质(格)条件,还是采购需求呢?委托代理协议中都规定得不具体。
 
  《政府采购法》将供应商提出的质疑内容明确分为三个方面,即分别是采购文件、采购过程和中标或成交结果。供应商只有在这三个方面发现自己的权益受到损害,且在知道或者应当知道自己权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑方才有效。而对于供应商提出的这三个方面以外的内容,采购人可以不予理会或“过时不候”。
 
  其中,目前有关采购文件中资质(格)条件的设定和采购需求的指向性以及歧视性条款等,是供应商质疑最多的方面。而资质(格)条件和采购需求是采购人提出的,如果采购代理机构对代理项目是非专业的,那么在编制采购文件时,也只能“复制”采购人提出的资质(格)和采购需求等条款。
 
  即使是采购人把供应商的资质(格)和采购需求等列入委托代理范围,采购代理机构由于不熟悉所代理项目的专业性,还是不能对专业性的问题作出答复,所以,采购代理机构在委托的范围内也只能对“采购过程和中标、成交结果”进行答复,对于采购文件中有关专业问题的质疑答复,最终还是应当由采购人来完成。
 
  对于不负责任的答复,板子应该打在谁身上?在采购活动中,由于供应商对质疑答复不满意进而投诉,而许多投诉都是因采购代理机构不认真对待供应商的质疑造成的。政府采购监管部门对投诉处理最终要辩明是非,即对答复“肯定”或“否定”。如果因采购代理机构是有意而为之(包括供应商的资质条件的设定、采购需求等),或不认真处理质疑问题,由此引起供应商反复投诉,则政府采购监管部门就要追究责任。按照委托代理的法律责任,采购人也难辞其咎,也要受到处罚,特别是关于采购文件中有关专业问题的质疑。(宋军)
 
  强化采购人质疑受理主体责任
 
  我国《政府采购法》及《政府采购法实施条例》分别对供应商的质疑投诉事项作出了规定,都明确规定供应商应当向采购人提出质疑,在采购人委托采购代理机构的情形下,可以向采购代理机构提出质疑,但是采购代理机构只能在委托授权范围内作出答复。
 
  《政府采购法实施条例》第五十二条,则进一步强调了采购人答复质疑的主体责任,其明确规定,供应商提出的质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的,采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。
 
  而根据国务院有关规定,公共资源交易中心的职责,只能定位于为相关方提供交易服务的平台,不能从事政府采购代理服务,不能作为质疑答复主体。
 
  笔者认为,上述规定都充分表明,采购人是供应商质疑答复的责任主体,采购代理机构的质疑答复行为是经过采购人授权的,其答复的法律后果由采购人承担。
 
  然而在实践操作中,采购人的质疑答复责任并没有落实:一方面,采购人错误地认为其已将全部采购工作委托给了采购代理机构,因此不需要承担任何答复义务;另一方面,部分采购人往往故意推脱质疑答复的责任。此外,部分采购人通过设置各种歧视性条款实现其采购标的的倾向性,一旦有供应商质疑,便推脱其法律责任,让采购代理机构进行答复。
 
  作为政府采购的监督管理部门,财政部门应当采取有效措施,强化采购人质疑答复责任的落实,规范质疑处理程序,科学把握处理结果,避免供应商由质疑上升到投诉,甚至提起行政复议或行政诉讼。(张瑾彧)
 
  采购人统一扎口答复质疑
 
  在政府采购活动中,供应商对采购文件、采购过程或采购结果提出质疑的情形时有发生,如处理得当可避免投诉,能尽早落实采购计划;如处理不妥,投标供应商对质疑的回复不满,还会继续投诉,则会影响政府采购的效率。
 
  那么,投标供应商该向谁提出质疑呢?有人说该向采购人直接提出,因为法规就是这么规定的。也有人说,可以向采购代理机构提出,因为采购代理机构根据采购代理合同的约定,可以行使采购人的部分权利与义务。还有人认为,可以向集中采购机构提出,因为他们是政府指定的集中采购部门,是负责政府采购具体运作的。
 
  笔者认为,就供应商的质疑事项,既可以向采购人提出,也可以向采购代理机构提出,还可以向集中采购机构提出,这都符合政府采购相关法律法规的要求。只是在对相关问题的答复方面,应区别情况区别对待,由相关责任单位履行答复义务。
 
  权责是一致的,有多大的权,就要担多大的责。比如说如果采购文件的制定,包括技术需求,指标参数以及评标方法,都由采购人根据自身实际需求,并经过发起调研论证而最终决定的,采购过程也是由采购人全程运作,采购结果也是采购人组建的评标委员会评出来的。这种情况下,无论是哪一方面的质疑,都应当由采购人,也只能由采购人负责回复。笔者在此举此例的目的,意在说明:采购文件是谁最终定夺的,出了问题就要由谁来作答复;采购过程是由谁操作的,因操作不规范问题引起的质疑就要由谁来负责答复;采购结果出了问题,也应当由负责评审的评标委员会形成答复意见。
 
  【怎么答】无论是采购人,还是采购代理机构,或是集中采购机构,在收到投标供应商的质疑后,都应当交付给采购人,由采购人召集相关单位及人员,就质疑事项逐一商讨解答,要根据权责一致的原则,涉及采购文件方面的质疑,就由编制采购文件的人员具体负责形成答复意见,涉及采购过程操作方面的质疑,就由具体进行采购操作的人员进行解答,涉及采购结果方面的质疑,则应当由当时的评标委员会提出答复意见。
 
  【谁回复】采购人应在法律规定时限内完成对投标供应商的质疑回复。笔者认为,应由采购人统一扎口,汇总各相关部门及相关人员各自提出的答复意见,形成一份完整的回复函,加盖单位公章后,书面回复质疑供应商。不建议由采购代理机构或集中采购机构直接回复,因为毕竟他们只是采购人的委托代理人。(梅爱民)
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