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PPP城市综合管廊工程问题解析•规划编制

精准把握政策 提前规划统筹

作者:宋志宏 梁舰 冯海忠 发布于:2016-11-07 13:26:54 来源:政府采购信息网
   编者按 规划和设计是城市地下综合管廊建设的先导和龙头,在PPP模式下,综合管廊工程的规划、可行性研究等均由政府主管机构按要求委托第三方机构承担设计。如果政府部门认为第三方机构承接可能出现不可控风险,会转而自己主导,完成后再进行社会资本采购,这时设计机构就不是PPP项目的社会资本;而如果PPP项目产出要求中包括设计内容,则承担设计的企业属于该PPP项目的社会资本成员。无论规划、设计单位是否是PPP项目的社会资本,都要满足资质、能力、业绩等方面的要求,都要精准把握国家有关政策法规的要义重点,都要对规划、可行性研究两个阶段的资源匹配有清晰的认识,以更好地为PPP城市地下综合管廊工程后期的采购、建设、运营等环节把舵指航。
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  任何一项城市基础设施或公共服务工程,都应该在建设规划的基础上有序推进,城市地下综合管廊工程尤其有必要“规划先行”。
 
  工程规划编制政策依据
 
  即将颁布执行的《城市地下管线管理条例》要求“城市人民政府城乡规划主管部门应当根据城市总体规划,组织编制城市地下管线综合规划,报政府批准。”城市地下综合管廊是城市地下管线敷设的一种特殊方式,符合上述条例客体的一般性要求,因此必须把其工程规划的编制列入政府工作计划之列。
 
  国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》、国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、住建部《城市地下综合管廊工程规划编制指引》等文件对编制城市地下综合管廊工程规划给出了明确指引,通过政策解读,可以归纳出以下要点。
 
  ①坚持先地下、后地上原则,优先保障提供与民生密切相关的基础设施建设。
 
  ②坚持先规划、后建设原则,发挥综合管廊工程规划的控制和引领作用。
 
  ③坚持能入廊的管线全部入廊原则,为综合管廊工程设计提供法律支持。
 
  ④管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区。
 
  工程规划编制单位资质要求
 
  对于城市地下综合管廊工程规划编制单位的资质,目前还没有特别规定,但综合管廊作为影响城市区域地下空间利用、道路及沿线建筑发展规划、区域人口和服务需求发展规划、城市整体景观等的大型线性地下构筑物,且涉及给水、排水、燃气、热力、电力、通讯、工业等多种行业管理部门,以及发展和改革、工业和信息、国土等多个政府职能部门,因此承担这样工程规划的单位,必须具备一定的资格和能力。
 
  建议承担城市地下综合管廊工程规划的编制单位可参照甲级城市规划编制单位的资质要求进行遴选。根据《城市规划编制单位资质管理规定》,甲级资质等级的规划编制单位应:(一)具备承担各种城市规划编制任务的能力;(二)具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例不低于20%,其中高级城市规划师不少于4人,具有其他专业高级技术职称的不少于4人(建筑、道路交通、给排水专业各不少于1人);具有中级技术职称的城市规划专业人员不少于8人,其他专业(建筑、道路交通、园林绿化等)的人员不少于15人;(三)达到国务院城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准;(四)有健全的技术、质量、经营、财务管理制度并得到有效执行;(五)注册资金不少于80万元;(六)有固定工作场所,人均建筑面积不少于10平方米。
 
  就综合管廊工程特殊性而言,除了上述基本要求,建议在第(二)条具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例中,增加燃气、暖通、电力、通讯专业的高级技术职称人员配备。
 
  工程规划编制时限条件
 
  由于政府推动PPP模式建设城市地下综合管廊力度强劲,使得当前一个阶段已经列入综合管廊建设计划或正在准备申报的项目中,出现很多因来不及编制综合管廊工程规划而将工程规划和可行性研究同期展开甚至后期补做的现象,这既失去了规划的作用意义,也造成后期工作被动。综合管廊PPP项目落地难,其中规划不规范是成因之一。
 
  综合管廊的工程规划,原则上应结合当地城市总体规划和各类专业管线控制性详细规划组织编制。因此,地方人民政府应在提出建设城市地下综合管廊的设想之前,提前编制完成城市总体规划,继而编制完成综合管廊覆盖区域的各专业管线控制性详细规划。而后者往往被政府忽视,因而影响综合管廊工程规划的及时编制。
 
  鉴于城市地下综合管廊是今后一段时间内政府重点投入的基础设施,因此地方人民政府应统筹安排,动员城市给排水、燃气、热力、电力、通讯等行业主管部门抓紧编制本行业地下管线控制性详细规划,尤其是对高强度开发区和管线密集区这种适宜综合管廊建设的区域,宜率先完成地下管线修建性详细规划或控制性详细规划,不要到了需要编制综合管廊工程规划时,还拿不出基础数据,影响地方经济发展。
 
  工程规划编制两点建议
 
  关于综合管廊规划区位选择
 
  《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第八条要求“管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区”。但从试点城市,包括目前大多数正准备建设综合管廊的城市来看,综合管廊的规划区域大多选在城市新区,因此建议相关部门引起警觉,因为综合管廊集中建在城市新区会出现两个突出问题:一是不能根本上发挥综合管廊的现实效益。由于老旧城区过去陈旧、凌乱的各类管线仍大量存在,管线爆裂或断损事故随时可能发生,所以综合管廊建在城市新区对改善老旧城区马路拉链和城市生命线安全问题起不到任何正面效果。二是综合管廊建在城市新区,管线用户规模会随着新城区人口的发展而逐步发展,要达到设计容量将是一个相对漫长的过程,这势必影响入廊费和管线运营费的收取,社会资本回收投资和取得合理回报难以保证。
 
  资料显示,主要的发达国家或地区都是在高密度建成区,如中央商务区(CBD)考虑建设综合管廊。据统计,全球共有CBD127个,其中建设综合管廊的有21个,普及率达到16.5%。因此,城市主管部门不能简单以城市新区建设规格要求高,甚至以在新区建设麻烦少为由就轻率地决定把地下综合管廊建在城市新区,如此决策会伤害城市地下综合管廊的发展前景。
 
  关于适宜入廊的管线
 
  《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第七条要求“管廊建设区域内的所有管线应在管廊内规划布局”,当前适合我国城市入地的管线主要有电力电缆、通信电缆、燃气等,还有埋于道路下的路灯电缆、交通信号指挥线路,如考虑到城市发展,可能埋入地下的城市管线还有中水回用管道、供冷管道、垃圾管道、充电桩线缆等管道。通过对已建和在建项目的考察,国内综合管廊中真正纳入的管线种类距‘区域内所有管线’的要求差距还很大,分析和建议如下。
 
  ①电力和电信缆线、给水管道纳入管廊已成共识,但对高压给水管线要在安全保障下入廊。
 
  ②热力管道入廊虽在概念上已被接受,但受高温、管道变形等技术因素干扰,入廊仍受掣肘;供冷管道由于大型地面制冷设施建设滞后还未形成规模。以上两类管道具有鲜明的南北方城市地域特色,应克服困难,在工程规划中将其有效纳入管廊。
 
  ③雨污水管道纳入综合管廊目前争议较大。建议在雨量充沛的南方城市将雨水管道进行入廊布局,在综合考虑平均降雨量、管廊覆盖区域的汇水面积等因素下,采用压力输送方式将雨水管道纳入综合管廊。而在干旱半干旱地区,城市雨水应结合海绵城市发展规划另行安排,不宜进行管道收排。污水管道应该结合综合管廊与城市污水处理厂的区位关系,参照雨水管道压力输送方式纳入综合管廊。
 
  ④燃气管道入廊已被公认可行。目前我国已经基本普及城市民用天然气,城市内燃气管道均已形成规模。但在财政部试点项目中,竟有多个城市未将其纳入综合管廊,可见燃气管道入廊还是受到了相当大的阻力。其实国内外燃气管道纳入综合管廊统一管理已有众多成功案例。
 
  至于城市综合管廊干线、支线沿线的路灯电缆、交通信号指挥线路、充电桩线缆等,完全可以顺带规划入廊。
 
  (作者单位:北京中建政研信息咨询中心)
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