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PPP与政府购买服务的异同分析

作者:陈建华 王云 发布于:2016-11-28 14:00:04 来源:政府采购信息网
   编者按 PPP这种模式,自引入我国以来,就一直同政府购买服务存在某种天然的联系,以至于有人认为“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”,实际上这句话出自《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号文),其原文规定,“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”这导致业界对PPP模式实质的理解颇有偏差,两年以来,相关权威解读也仍然欠缺。鉴于此,进一步分析理解PPP模式实质,对于我国有序推广PPP模式具有重要意义。
 
  PPP模式两种误读
 
  我国自国务院发布《关于创新重大领域投融资机制 鼓励社会资本的指导意见》(国发〔2014〕60号)以后,正式统一了PPP概念,将之统称为“政府和社会资本合作”(在较早的国发〔2014〕43号文中称为“政府与社会资本合作”)。
 
  在这之后,76号文是财政部出台的第一个专门针对PPP模式的政策文件,其中第一次阐述了PPP模式的内涵实质,其实践指导意义特别明显。
 
  然而,业界对于PPP模式实质表述的理解存在偏差甚至误读,由于念歪了经,实务操作中既曲解了PPP模式,又混淆了其与政府购买服务之间的关系。
 
  第一种误读 对PPP实质理解较直观,认为PPP就是政府购买服务。这种理解倾向于延伸到实务操作,即凡是政府购买服务适宜的,PPP模式也适用。如不少地方政府根据政府购买服务项目适用竞争性磋商采购方式的逻辑,得出所有PPP项目都可以采取竞争性磋商采购的结论。
 
  第二种误读 是以财金76号文中PPP模式的实质表述为依据,认定PPP模式属于政府购买服务范畴,从而将政府购买服务与PPP相比较,涵义更丰富、适用范围更广阔。
 
  在实务操作中,这种倾向往往要求PPP项目必须符合PPP模式和政府购买服务的“双重规则”,导致项目推进程序过于复杂;而可能忽略部分政府购买服务类项目也应遵守PPP模式“双论证”,即财政承受能力论证(FAA)、物有所值评价(VFM)。
 
  如政府购买棚改服务这种服务项目,原则上也要进行财政承受能力论证。
 
  PPP VS政府购买服务
 
  两者之区别
 
  1.适用范围明显错位
 
  从目前法律法规来看,将PPP模式适用于基础设施及公共服务领域已非常明确。财金76号文明确提出,PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
 
  国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出,各地新建市政工程及新型城镇化试点项目,应优先考虑PPP模式建设。相比而言,《政府购买服务管理办法》(财综〔2014〕96号)等要求,政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准,而目前各地已有的政府指导目录中,除棚户区改造等国家确定的重大民生建设项目外,未出现基础设施及公共服务领域工程建设项目。
 
  2.操作流程疏详有别
 
  根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)等政策文件,我国已明确了PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交5个阶段。从项目的全生命周期来看,基于PPP模式较为详尽的操作流程实施,应用PPP模式能够合理规划整个项目的边界条件、运作方式、交易结构、风险分配、回报机制、合同体系等问题,改善社会资本的服务供给。
 
  就目前法律规定来看,对于政府购买服务模式的运作尚无详细流程规定。因而,对于基础设施建设领域PPP项目,若遵循《政府购买服务管理办法》,似乎可以规避较为复杂的程序及预算限制。
 
  3.采购环节各不相同
 
  PPP模式强调全生命周期理念,通过在采购环节确定社会资本方,将项目建设融资者与运营服务提供者统一,提升项目综合运营效率,保证公共服务提供质量。但根据相关规定,实施政府购买服务时,不能将工程建设与运维服务打包采购。
 
  对采购对象而言,两种模式也存在明显差别。PPP模式采购的社会资本只能是境内外企业法人,而政府购买服务的承接主体包括社会组织、企业等有资质的团体组织,包括事业单位。完成采购后,PPP模式根据项目经营特性等因素选择合适的运作方式,如BOT;政府购买服务则是采取相对简单的购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。
 
  两者之交集
 
  国际上普遍认为PPP模式有两种基本类型,即使用者付费类特许经营PPP 模式和政府付费类购买服务PPP模式。我国今年7月18日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》,关于PPP的表述,也意味着中央层面首次正式将PPP划分为“特许经营”和“政府购买服务”两个类型。两种PPP模式的主要区别,在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP 模式,要求采用特许经营方式,向项目产品和服务使用者收取费用,用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP 项目,则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门的前期建设投资及运营费用。两种模式的相同之处是,都偏向于由私人部门来负担项目的建设投资,政府退出项目初始投资,仅根据项目运营绩效进行补贴或购买服务。
 
  在实务操作中,根据适用对象和实施程序要求,政府购买服务通常分为两种,一种是PPP型政府购买服务,一种是非PPP型政府购买服务,这两种模式的差别在于,前者适用条件是公共服务、项目规模较大、范围涉及工程,依据财金113号文,必须要通过财政承受能力和物有所值论证;而后者通常不具备这些条件,且依据财政部《政府购买服务管理办法(暂行)》,程序上不要求通过两个论证。可见,PPP与政府购买服务之间虽然区别明显,但也相互包含,两者存在交集,其交集既可称为政府付费类购买服务PPP模式,又可称为PPP型政府购买服务。
 
  三个层面透视PPP实质
 
  财金76号文强调PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,这在业界没有明显分歧。而该文件中对于政府购买服务的定位和侧重,实际上则是比较模糊的,从而导致了PPP模式实质表述的理解困局。
 
  在此,笔者谨以分析政府购买服务为逻辑基础,对PPP模式的实质表述进行多维度地剖析。
 
  程序层面—强调购买过程
 
  政府购买服务是十八大后新出现的一个专有名词,是指原来由政府设机构养人提供公共服务,逐步改为向社会力量购买来提供,强调政府从“生产”服务到“购买”服务的转变。当然从政府采购范畴分析政府购买服务,这种“购买”过程可以延伸到包括购买、租赁、委托、雇佣等多种采购行为。PPP模式强调由社会资本提供服务,政府支付相应价格,也有一个向社会资本的“购买”过程,因此本质也是政府购买服务的实现形式。
 
  对象层面—强调购买内容
 
  当前业界普遍认同,PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动,并将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理。
 
  从《政府采购法》来看,除工程和货物之外,政府采购的服务包括政府自身所需服务和政府向社会公众提供的服务,PPP则属于公共服务项目政府采购范畴。很明显,从这个层面理解,PPP模式是政府购买公共服务,从而是政府购买服务的一种情况,进而“实质表述”是成立的。
 
  类型层面—强调购买特色
 
  政府购买服务在实务操作中,通常可以分为两种,一种是PPP型政府购买服务,一种是非PPP型政府购买服务。PPP型政府购买服务的特别之处在于:程序上必须要通过财政承受能力论证和物有所值论证。
 
  另外,除适用购买公共服务外,也适用项目规模较大、范围涉及工程。这类可以涉及工程的购买服务与BT模式有所不同,前者包含并强调回购服务,后者主要分期回购工程。由于服务提供过程本身的长期均衡性,有利于实行中期财政规划管理。
 
  可见,PPP模式与PPP型政府购买服务在适用范围、论证要求和涵盖运营服务过程等方面是一致的,权当因此作“实质表述”。
 
  (作者单位:陈建华,财政部中国财政科学研究院博士后;王云,北京市平谷区财政局PPP项目专员)
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