亚利聊政采331:较大数额罚款为何要“全国一盘棋”?

政府采购信息网 刘亚利 2021-11-23 14:55:49


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2021年11月19日,财政部发布了一则征求意见稿引发业界高度关注,这个征求意见稿的核心内容是对政府采购中“较大数额罚款”定了个全国统一的标准200万元以上。这意味着,“较大数额罚款”有望实现全国统一标准、罚款额度也将大幅提高到200万元以上。政府采购领域历时19年之久的“老大难”问题有了破题的可能性。

对于“较大数额罚款”,业界人士并不陌生。这是供应商参与政府采购活动的一道准入门槛。《政府采购法》第二十二条第一款第五项规定,如果供应商在经营活动中有重大违法记录,三年内不能参加政府采购活动。何谓重大违法记录?《政府采购法实施条例》第十九条明确了三种情形:一是供应商因违法经营受到刑事处罚;二是供应商被责令停产停业、吊销证照;第三是被行政部门处以较大数额罚款。这就要求,采购人、采购代理机构在编制采购文件时,应当将供应商没有受到“较大数额罚款”列为其参与投标响应的法定资格条件,并在资格审查阶段通过相关渠道进行审查。受到“较大数额罚款”,供应商三年内就被屏蔽在了政府采购市场的大门之外。

作为一种行政处罚,罚款在各行各业行政管理中普遍存在,罚款金额可大可小。那么,多大金额的罚款属于“较大数额罚款”呢?《<政府采购法实施条例>释义》中解释称,以《行政处罚法》规定的“行政处罚听证标准”进行判定。这就是说,只要供应商获得了举办听证会的权利,这笔罚款就是较大数额罚款。财政部国库司多次答复网友留言表示,《政府采购法实施条例》中关于较大数额的罚款,因行业、地区不同,目前没有统一的金额标准。实际执行中,按照各地区、各部门相关法律法规规定,达到法定听证范围的罚款属于较大数额的罚款。

亚利了解到,在政府采购实践中,举办听证会是最常用的判定是否属于较大数额罚款的方法。但是,锚定听证制度的判定方法一直以来争议颇大。

首先,听证制度是行政处罚当事人依法享有的救济权利,也是对行政处罚行为的规范和监督。从优化营商环境出发,听证制度划定的罚款数额标准越低越好。而在政府采购制度中,“三年内禁止参与政府采购活动”,是对供应商最严厉的行政处罚。从这个角度来说,“较大数额罚款”的标准定得越高越好。因此,将受到较大数额罚款“三年内禁止参与政府采购活动”这一顶格的处罚措施与“听证制度”锚定,这在法理上是背道而驰的。

近年来,为了优化营商环境,保障当事人陈述、申辩和要求听证的权利,各地在新修订听证制度时,对举办听证会的门槛降得越来越低。政府采购如果把基于越来越低的罚款数额就可以获得举办听证会的权利作为判定 “较大数额罚款”的锚定标准,就把很多因较低罚款的供应商挡在了政府采购活动门外,不仅严重影响政府采购的公平、公正,也与优化营商环境的大背景背道而驰。因此,把“较大数额罚款”锚定听证会权利的方法已不合时宜。

其次,各行业、各省市基于听证制度确定的“较大数额罚款”标准差异大,造成实际上的不公平。政府采购信息网小编梳理了全国各省市各行业较大数额罚款标准发现,江苏、山东等省为2万元以上;上海、安徽和四川等省市为5万元以上;广东等省为10万元以上。垂直部门罚款金额也各不一样:公安机关为1万元以上,市场监管部门为3万元以上,安监部门为5万元以上。这就意味着,A、B两企业在不同省市被行政机关处罚同样的金额,由于不同地域处罚标准不同,影响也不一样。A企业的处罚属于较大数额罚款,B企业却不属于较大数额罚款,这就造成了极大的不公平。

更有甚者,同一个行政区域,不同的行政机关制定的“较大数额罚款”标准也是不同的。比如北京,法人或者非法人组织,在经营活动中受到“较大数额罚款”的起点是不一样的:教委、文物局等部门为2万元以上(含2万元);卫健委、农业农村等部门超过3万元(不含3万元);发改委、住建委、应急管理局等部门为超过5万元(不含5万元);知识产权局、体育局、医疗保障局等部门为10万元以上(含10万元);民政局、水务局等部门为超过10万元(不含10万元);园林绿化局等部门则为30万元以上(含30万元)。

亚利需要指出的是,目前各省市各行业的“较大数额罚款”标准大多数制定于1996年至2000年,普遍存在标准低、差异大等问题。还有一些地方采用比例而不是金额的认定方式。如天津市规定:某类违法行为最高罚款额度的50%为“较大数额罚款”,等等等等。这让“较大数额罚款”的认定变得更为复杂。

将政府采购供应商的资格条件,锚定如此复杂的较大数额罚款标准体系,要让供应商事前知晓自己受到的“较大数额罚款”的严重后果是不容易的一件事。由此引发的质疑投诉多年来一直数不胜数。政府采购的其他当事人也承受了无形的压力。比如:“较大数额罚款”的判定,究竟是以政府采购活动发生地的处罚标准为依据,还是以判罚机关所在地的规定为准呢?实践中多以后者为标准。但这样就会带来另一个问题:同样一个项目,来自甲地的A供应商受到10万元罚款可以继续参加投标响应,而来自乙地的B供应商因为受到1万元罚款而无法投标响应,而且是一禁入就是三年。

2021年重新修订后于7月15日施行的《行政处罚法》扩大了听证的范围,把“降低资质等级”等行政处罚也纳了进来,而这类型行政处罚不一定会影响到供应商参与政府采购竞争的资格和能力。但如果这类行政处罚和罚款一并处罚,供应商又申请了听证,在“较大数额罚款”锚定听证制度的情形下,该供应商就会三年内被禁止参加政府采购活动。显然,这是不合适的。

实践中,深受较大数额罚款困扰的供应商不在少数。有的供应商本来已经中标,却因为飞来的一张5万元罚单而中标无效,甚至于三年内不能参与政府采购活动,严重阻碍企业发展。在全国政协十三届三次会议上,一些政协委员在提案中提出建议:不将“较大数额罚款”作为一票否决的条件。

另外还要看到,随着对违法行为处罚力度的大幅提高,200万元以上罚款广泛存在于金融、电商、价格、不正当竞争、食品药品、环保、广告宣传等行业监管的法律法规中。如新《证券法》对会计师事务所罚款金额由之前违法所得的一到五倍提高到一到十倍,并规定无业务收入或者业务收入不足五十万元的,处以五十万元以上五百万元以下罚款。

事实上,提高“较大数额罚款”标准、统一“较大数额罚款”标准的呼声一直不断。优化营商环境,提升政府采购透明度,全力构建统一开放、竞争有序政府采购体系,已经被确定为深化政府采购制度改革的方向。因此,“较大数额罚款”标准实现“全国一盘棋”,大幅提升罚款标准,时机已成熟。当然,也有业内人士认为,200万的额度标准过高,50万-100万元更为适宜。亚利相信,这一变革必将减少不必要的制度成本,更加便于供应商积极参与政府采购活动,助推政府采购工作高质量发展。

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