“资格条件不得列为评审因素”应细化评定标准

政府采购信息报 林柳枝 2015-03-04 11:19:08

《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库[2007]2号)已施行多年。笔者发现,政府采购相关各方对文件的第四条"项目采用综合评分法的,投标人的资格条件,不得列为评分因素"这一规定(以下简称"规定")存在着不同的理解和运用,并给项目招标采购实务操作带来一定的困惑和束缚。笔者对此进行深入思考,试图寻找产生分歧的原因,寻求解开困惑和束缚的途径。


采购各方对规定理解存在分歧


业内对规定的不同解读大体存在以下两者之间:一是承担政府采购项目采购组织实施职能的采购人或采购代理机构(以下简称"采购方");二是赋有政府采购监督管理或检查审计职责的有关部门(以下简称"监审方")。


采购方对规定的理解通常是:项目招标之所以选择了综合评分法进行评审,说明这类项目并非是通用、标准的货物或服务项目,对投标人的要求也就不能仅审查其是否满足最基本的资格条件(通常称之为"门槛"),而是必须根据项目具体需求,对投标人各方面因素进行量化综合评审。因此,采购方组织项目招标的实务操作通常是:将与项目相关的某几个关键因素(更准确切地说是这些因素的具体标准)设置为投标人资格条件。同时,还常常将某些优于资格条件标准的部分设置为评分项,给予适当的加分,以便量化比较,选择确定综合实力最强的投标人。


但是,从"投标人的资格条件,不得列为评分因素"规定条款进行直观解读,很容易理解为"只要作为投标人资格条件的因素,无论是否还存在比资格条件标准更优的情形,均不得再列为评分因素",这样的理解普遍存在于政府采购监审人员之中。尽管还有除资格条件因素以外的其他因素也可以设置为评分因素,但毫无疑问,作为资格条件的因素与项目的实际需求最为紧密相关。如若将这些关键因素的更优情形排除在综合评审因素之外,显然与综合评分法项目招标的实务工作不相切合。


将更优情形作为评分因素加以量化评审


规定为什么会在采购方和监审方之间产生不同的理解和认识呢?这其中有各方对规定解读角度不同的原因,也有各方对规定的内涵领会深度不同的原因,但不可否认,这与规定在表述上过于概括、其实质性内涵不够明确不无关系。


要寻找对规定产生认识差异的根源,必须思考两个问题:一是制定该规定的宗旨目的是什么?二是该宗旨目的是否达到?


首先,毋庸置疑,制定该规定的宗旨目的是为了指导规范采用综合评分法评审项目的招标采购行为。具体地说,是指导规范项目招标实务中资格条件与评分因素的设置关系。如前所述,项目选择综合评分法进行评审的原因是项目不是通用、标准的货物或服务项目,而通常是专业要求较强、技术较为复杂、综合要求较高的项目。这就决定了这类项目在招标时不能像选择采用最低评标价法那样只考虑投标人的基本资格条件和投标价格,而必须要求投标人在满足某些最基本资格条件标准的基础上,综合考量投标人的产品性能、专业设备、技术水平、商务服务等方面的综合实力,以选择最大限度满足招标项目要求的供应商。


这也正是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称"18号令")第五十二条"综合评分法,是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下,按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后,以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。"这一规定的正确运用,又是综合评分法区别于最低评标价法的根本所在。换而言之,将优于投标人资格条件标准的部分作为评分因素加以量化评审,是综合评分法项目招标所必须的,这应该是本规定的初衷。


其次,规定的宗旨目的是否达到呢?显然,如若凡是设置为投标人资格条件的,无论是否还存在更优情形,均不再列为评分条款,这既无法体现项目采用综合评分法评审的特征优势,也无法实现项目采用综合评分法评审的目的效果。


建议将"资格条件"明确为"资格条件标准"


从采用综合评分法评审项目招标采购实务工作出发,根据项目预算资金、专业技术、商务要求、售后服务保证等各项需求的具体情况,把与项目需求切实相关的关键因素按与项目各项要求相当的标准设置为投标人的资格条件,并按照综合评分法评审的择优规则,将高于资格条件标准的更优情形列为评分因素,给予适当的分值,这是采用综合评分法评审项目招标的实际要求。


笔者认为,合法、合规、科学、合理地设置投标人资格条件,同时,考虑到资格条件的设置不得存在歧视性和排他性。因此,在以关键因素的基本情形作为资格条件标准的基础上,对优于资格条件标准的情形予以更优的评价,符合18号令关于综合评分法之规定,也是追求在预算内采购到优质的货物和服务及其供应商的采购目标。这无论是对于采购人,还是对于性能更优的投标产品、更加完善的服务方案、综合实力更强的供应商,都将更加公平、公正。


然而,或许是由于规定条款在表述上过于概括没有将其实质性内涵表达明确完整,抑或是规定在制定之初没能充分探寻到实务工作的层面,总之,规定引发了不同工作职责、不同实践经历的解读者的不同理解认识。因此,如何明确和完善规定的实质性内涵,使规定条款表达更加严谨,消除解读者的理解歧义,则是一个既现实又必要的问题。


在笔者看来,如若将规定中"资格条件"具体明确为"资格条件标准",将规定条款补充表述为"项目采用综合评分法的,作为投标人资格条件标准的,不得列为评分因素",即不绝对地将比资格条件标准更优的情形排除在评分因素之外。这样,是否更切合综合评分项目招标采购的工作实际呢?是否能更好地避免各方的疑义呢?


笔者撰写本文,旨在能引起业界同仁的共同关注和积极探讨,期望专家学者对此展开广泛调研和深入研究,给法令条款制定机关提供更切合工作实践的决策依据。期待有关部门机构择机适时对规定进行修订完善,以增强其对综合评分法评审项目招标采购实务工作的指导性和实用性。(作者单位:福建省国家税务局)



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