为招标项目提供过前期服务的供应商,可以参与后续投标吗?

政府采购信息网 赵志明 2021-02-24 10:02:34

有网友在易采通App“有问有答”频道提问:为某个项目前期编制过可行性研究报告的单位,可以参与本项目后续的采购活动吗?

采购学院提醒,由于政府采购相关法律法规和招标投标法律法规相关规定不同,所以上述问题需要分两种情况讨论。

适用《政府采购法》的项目

《政府采购法实施条例》第十八条规定:除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。

根据上述规定,为项目前期编制过可行性研究报告的单位,不可以再参与该项目后续的采购活动(单一来源除外)。《政府采购法实施条例》第十八条通俗地理解就是“干了前期不能再干后期”。

原因很简单,为采购项目提供过整体设计、规范编制服务的供应商,在理解采购内容方面比其他供应商有优势,如果允许其参加该项目的其他采购活动,违反了公平竞争原则。而对于提供项目管理、监理、检测等服务的供应商,如果允许其参加该项目的其他采购活动,相当于“当了裁判员又当运动员”,也是不合理的。

有从业人员认为,供应商就采购需求提出建议并被采购人采纳,此种情形下,该供应商也不能再参加该项目的政府采购活动。

这是对《政府采购法实施条例》第十八条的错误理解。征求相关供应商意见不是商业行为,供应商就采购需求提出建议,不属于为采购项目提供整体设计、规范编制等服务,与采购人没有合同关系(这一点很重要)。当然,采购人也不要只向一个供应商征求意见,而应该综合多家供应商的意见,最后形成科学合理的采购需求。只要采购需求对潜在供应商不构成“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”,就不违反规定。

实践中,从业人员还有一种困惑,法律规定为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。这里的“其他采购活动”如何理解呢?供应商承担了采购项目的整体设计,是否还可以承担该项目的规范编制、项目管理、监理、检测等前期服务呢?

对此,财政部曾专门发布《关于〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉第十八条第二款法律适用的函》(财办库〔2015〕295号)。根据该复函,“其他采购活动”指为采购项目提供整体设计、规范编制和项目管理、监理、检测等服务之外的采购活动。因此,同一供应商可以同时承担项目的整体设计、规范编制和项目管理、监理、检测等服务。

总而言之,上述讨论可以简单概括为一句话:“干了前期不能再干后期,但前期可以同时干”。

适用《招标投标法》的项目

适用《招标投标法》的项目也有类似规定,但没有写在《招标投标法》及其实施条例,而是根据工程项目的不同阶段,写在了相关的部门规章以及规范性文件。

比如对于工程施工招标,《工程建设项目施工招标投标办法》(七部委30号令)第三十五条规定:招标人的任何不具独立法人资格的附属机构(单位),或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构(单位),都无资格参加该招标项目的投标。

对于工程项目的货物招标,虽然《工程建设项目货物招标投标办法》(七部委27号令)中没有规定,但是在九部门联合发布的《标准设备采购招标文件》《标准材料采购招标文件》中,投标人的资格条件都要求不得“为本招标项目提供过设计、编制技术规范和其他文件的咨询服务”。标准招标文件属于规范性文件,也是强制性规定。

对于工程项目的勘察、设计、监理招标,《工程建设项目勘察设计招标投标办法》(七部委2号令)以及九部门联合发布的《标准勘察招标文件》《标准设计招标文件》《标准监理招标文件》中均没有“干了前期不能再干后期”的限制性规定。

另外,随着国家近年来大力推行工程总承包,对于本身就是采用设计+采购+施工一体化的总承包项目,怎么办呢?

根据住房和城乡建设部、国家发展改革委于2019年发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十一条:工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位,一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的,上述单位可以参与该工程总承包项目的投标,经依法评标、定标,成为工程总承包单位。

代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位都是业主方委托的第三方机构,如果允许其参与参与工程总承包的竞争,违背了其“独立的第三方”身份。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位,如果允许其参加该项目的其他采购活动,违反了公平竞争原则,这与《政府采购法实施条例》第十八条规定相同。但项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件已经公开,就不存在对其他主体的不公平,故而可以成为工程总承包单位。

当然,这仅仅是针对房建和市政工程总承包,公路工程、铁路工程、水利工程等其他领域需要相关部门出台相关规定后才能明确。

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