政府购买服务这四类难题怎么破?

近年来,我国在政府购买公共服务方面开展了积极的探索,也取得较大的进展,在实践中积累了许多有益的经验,但在实践过程中依然存在一些问题,为完善政府购买服务,我们将积极探索和改进项目实施中面临的诸多问题,以提高财政资金使用效益,完善政府职能。
专题

政府购买服务这四类难题怎么破?

近年来,我国在政府购买公共服务方面开展了积极的探索,也取得较大的进展,在实践中积累了许多有益的经验,但在实践过程中依然存在一些问题,为完善政府购买服务,我们将积极探索和改进项目实施中面临的诸多问题,以提高财政资金使用效益,完善政府职能。

政府购买服务理论基础及法规演变

政府购买服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务。为进一步规范政府购买服务行为,2013年9月,国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)。2014年12月,财政部、民政部、原工商总局制定颁布《政府购买服务管理办法(暂行)》,2020年1月3日,财政部公布了《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)。根据国家制定的一系列政策、法规,山东省就政府购买服务也出台了一系列相关规定,2016年11月22日山东省人民政府办公厅颁布《山东省人民政府办公厅关于进一步推行政府购买服务加快政府采购改革的意见》(鲁政办字〔2016〕207号);2017年,山东省财政厅印发《山东省财政厅关于印发山东省政府购买服务竞争性评审和定向委托方式暂行办法的通知》(鲁财购〔2017〕6号),该通知有效期至2019年9月30日;2020年4月,山东省财政厅关于印发山东省政府购买服务竞争性评审和定向委托方式管理办法的通知(鲁财采〔2020〕8号),本通知明确了政府购买服务的主体、方式以及相关具体实施的措施,为进一步规范政府购买服务采购活动明确了方向。

政府采购是财政支出管理的一项基本制度,也是处理政府和市场交易关系的制度体系,包括采购需求确定、交易管理、采购程序、履约验收、信息公开、政策功能等一系列制度规范。政府购买服务是创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项重要改革举措。政府采购与政府购买服务在制度上是衔接的,如《政府采购法实施条例》规定,政府采购法所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务;《办法》规定,政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为;《办法》同时明确,政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。

政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新,强调从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变,这种契约化服务提供方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。实践中,政府购买服务内容出现泛化现象,2016年前后一些地方和部门借政府购买服务名义变相举债融资问题一度比较突出,以及存在借政府购买服务名义变相用工等问题,还有一些地方和部门将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去,转嫁工作责任。为此,《办法》明确6类事项不得作为政府购买服务内容:一是不属于政府职责范围的服务事项;二是应当由政府直接履职的事项;三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程,以及将工程和服务打包的项目;四是融资行为;五是购买主体的人员招、聘用,以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;六是法律法规及国务院规定的其他事项。以上第二至六项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家法律法规规定的规范方式实施。

政府购买服务的一般流程

购买主体应当按照政府采购法的有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。 购买主体应当在购买预算下达后,根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划,报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。 购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。 按规定程序确定承接主体后,购买主体应当与承接主体签订合同,并可根据服务项目的需求特点,采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。 合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求,以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。

第一、可行性研究。政府购买服务项目一般都是民生项目,为既提高政府服务质量,又节约财政资金,必须进行可行性研究,具体来说包括三方面:一是采购项目的重要性和必要性研究;二是采购项目可行性研究;三是采购项目的实施方式研究。

第二、需求确定。服务项目种类多,没有统一的需求标准,且即便同类型的服务项目,需求标准也会因实施地域不同而变化。所以制定服务项目需求标准,要充分考虑服务对象的特点。一是实现目的或目标原则;二是服务对象满意原则;三是促进经济社会发展原则;四是经济实惠原则。

第三、预算编制。根据有关规定、标准和经验及服务采购项目的不同,服务项目采购预算编制的依据有四类:一是本地市场平均价;二是往年同类采购项目的中标价;三是参考类似服务项目的价格;四是行业协会和官方媒体公开的价格。

第四、项目审核。按理,政府采购项目一旦纳入预算,经同级人大批准即可实施,但服务项目从立项到可行性研究,再到预算编制及人大批准,已经有很长时间了,所以在实施前,向监管部门申报审核十分必要。剑鱼标讯提醒,项目审核的具体内容包括:一是服务项目合法合规性;二是服务项目资金落实情况;三是服务项目采购方式。

第五、采购实施。采购人应按监管部门审核的采购方式自行组织,或委托代理机构。期间,采购人应对几个关键采购文件进行及时确认。主要的确认内容包括:一是对采购公告确认;二是对采购文件确认;三是对中标结果确认。

第六、合同签订。无论从程序还是方式来看,政府购买服务的合同签订,与货物和工程采购基本一样,但要特别注意三个方面:一是实地考察,查看中标、成交供应商的硬软件条件。二是严禁转包。服务项目严禁转包,在签订合同前,必须约定严禁转包的相关条款。三是采购人在合同条款中应显主动地位,并约定违约责任。

第七、履约验收。一般采购项目,履约与验收是两个步骤,而对于大多数服务项目而言,则是履约验收同步。政府购买服务项目,应当履约验收同步。剑鱼标讯提醒,有些服务类项目的验收必须通过专业的机构进行综合评定,有些服务类项目是由时间来检验的,因此要针对不同的服务类项目,采用不同的方式验收,保证政府购买服务项目达到既促进经济发展、社会进步,又提高公众素质的目的。

第八、绩效评估。对政府购买服务项目进行绩效评估,不仅是监督政府采购的一种手段,也能为今后的采购决策提供依据。主要针对三个效益来评估:一是社会效益评估;二是经济效益评估;三是工作绩效评估。

第九、结果公开。不仅要公开服务采购项目的基本信息,还要对评估后的结果进行公开。对政府购买服务的项目公开的方式主要有三种:一是向服务对象报告评估结果;二是向人大报告大型购买服务的实施情况;三是在媒体上公布政府购买服务项目的基本情况。

第十、资料归档。政府购买服务的采购资料也应按政府采购的要求进行归档管理,其目的主要是备查、参考、研究和宣传。政府购买服务多是民生项目,虽然有绩效评价,但绩效评价只是对该项目的经济效益和社会效益的总体评价,而归档后还有利用价值,特别是为今后类似项目提供参考。

问题一:有关购买服务的政策规定还不完善

大部分购买服务仍属于政府有关部门与相关社会组织直接协商的结果,真正通过公开招标挑选承接公共服务社会组织的尚属少数。而且据某些行业协会反映,政府对购买服务项目也要收税。虽然社工机构通过民政局注册为民办非企业,通过考核认证的可以获得免税资格,但是政府购买服务项目目前不在免税范围内。现行税制下,适用于服务行业的营业税抑制了服务行业发展的活力。很多公共服务本身属于企业不愿进入的非营利领域,由非营利组织在提供服务,尤其像社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等,政府对社会组织不应该像企业一样收税。

问题二:购买服务的领域有待拓宽

数据显示,58%的民间公益组织曾承接政府购买服务,专业多集中在养老服务、教育服务和就业创业帮扶服务。而公共卫生和基本医疗、保障性住房服务、法律援助服务等领域几乎为零。目前政府部门在购买服务方面做得较多的是将部分职能转移给相关的行业协会,向行业协会支付一部分经费;其次是向社工组织购买社区服务;而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护等公益活动领域的购买服务尚不多见。受益对象以工商企业、城镇居民为主,而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益较少。

问题三:政府购买服务缺乏制度化,导致不同类型的社会组织发展不平衡,存在不公平竞争

某省社会组织近年来发展迅速,但内部管理还缺乏经验。部分行业协会脱离政府部门领导不久,行政化倾向较重;某些承接政府职能的社会组织是由原来的事业单位转型而来,由于改革不彻底,仍然保留了半官方组织的色彩。目前市政府仅仅是公布了首批市级社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录,却没有设立并公布一个公开的细化标准,具体什么样的服务和职能,需要怎么样的资质才能承接,以及相应的评估考核机制。

问题四:政府购买公共服务的监督与评估机制还不完善

政府在与社会组织签署购买服务合同时,虽然也包括了评估与监督内容,但科学性与针对性不足。据一些行业协会反映,在购买服务的价格评估上缺少标准、随意性过大,事后对社会组织公共服务水平与质量的评估也失于空泛与粗疏。目前基本没有建立独立第三方的评估机制,缺乏完善的监督和评估机制,使得一些社会组织在提供公共服务时有机可乘,以次充好,导致公共服务品质下降,使得民众对政府购买社会组织公共服务的公信力下降。此外,现有评估体系对服务对象的意见重视不够,缺少以服务对象为主体的绩效评估。

优化政府购买服务的措施

(一)明确政府购买社会组织公共服务的政策方向

第一,政府购买服务是政府管理体制创新的发展方向。政府不可能大包大揽社会管理和公共服务,必须改革政府投入方式,推行多元化的公共产品供给模式。这既是政府职能转变的需要,也是加快服务型政府建设的要求。第二,明确政府的角色职责。政府要从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换,工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。第三,确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式。社会组织是政府的合作伙伴,必须保证社会组织的高度民间化,切忌变相成为政府隶属机构。此外,应为公共服务承担主体争取更加优惠的税收政策。公共服务承担主体需要为其出售公共服务获得的收入支付税收。为了培育尤其像社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等这些领域内社会机构发展壮大,应该给予一定程度税收减免。可以结合增值税扩围改革试点工作,通过增值税扩围降低其税收负担。

(二).增加政府购买服务的财政预算,扩大政府公共服务购买范围

政府在公共财政预算中增加对购买公共服务的预算,使之向规范化、制度化方向发展。设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府将购买服务的随机性财政划拨转变为制度性的支出,由财政部门编制预算,将公共财政支持社会组织发展列入年度财政预算。也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算,财政部门审核安排。明确省市区事权,建立省市区三级财政对社会组织的支持体系。在购买服务方面,除了以政府财政资金支持为主之外,还应探索多元化资源汲取途径。例如将社会福利彩券收入用于购买公共服务,还可通过制定捐赠免税等相关政策,鼓励民间成立各种福利基金会,促进社会捐赠的发展,以加大社会公共服务方面的投入,保障购买服务的长期可持续发展。在现有政府购买公共服务范围的基础上,扩大购买范围,进一步将青少年发展、社区康复、临终关怀、疾病防控、环境保护、文化和遗产保护等纳入政府购买公共服务范畴。可以在全省范围内,选择试点区域,选择有代表性的公共服务领域,根据公共服务的特性针对性地选择购买模式,等经验成熟再在全省范围内铺开。

(三)创造社会组织发挥作用的良好环境

一是要从制度上解决社会组织发展的老大难问题。通过推动登记管理制度改革,降低准入门槛,简化登记手续,使大量民间发起的社会组织获得合法身份,促进社会组织大发展。二是要拓展社会组织发展空间。凡是社会组织能够有效提供的公共服务,原则上不再设立新的事业单位,不再增加新的事业编制,以此来“倒逼”政府各部门转变职能,向社会购买服务。随着公共服务增量的不断增加,以及公共服务存量逐步向社会组织转移,政府让渡的空间将越来越大,社会组织的舞台也将越来越宽广。三是要建立扶持发展机制。启动“社会组织孵化实验基地”,为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务。此外,还可以培育一批支持型社会组织,为社会组织提供能力、资源和智力支持。把政府购买服务、政府资助和政府奖励等扶持措施纳入制度化、规范化、程序化的轨道。

(四)加强绩效管理及项目后管理,适时引入竞争性购买机制。

政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系,它是对政府采购效率进行的全面整体的评价,与政府采购效率既有区别,又相互联系。

一般来说,政府采购绩效不但注重对政府采购行为本身效率的评价,更注重对政府采购效果的评价。运用“绩效”概念衡量政府采购行为,主要包括政府采购成本、采购效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。从结果体现上,政府采购绩效可分为经济绩效、社会绩效和政治绩效。

评价政府采购绩效不能笼统地用某一项内容、某一项指标进行衡量,而应尽量将其细化成一些可操作的具体指标。对此,笔者做了一些粗略和不成熟的思考。就大的方面而言,政府采购绩效可以从两个层次上来衡量,即微观绩效和宏观绩效。其中,微观绩效是就具体的采购行为而言的,在确保政府采购产品质量的前提下,采购花费的资金成本越少,时间越短,微观绩效越高。微观绩效可分为资金效率和行政效率,资金效率是指政府采购对资金的节约程度,行政效率一般可通过政府采购周期的长短来决定,当然不同的政府采购对象其采购周期本身就有很大的差别,因此评价行政效率要区别对待。而宏观效率是就政府采购作为一项制度而说,宏观效率可具体分为规模效率、人员效率、政策效率和管理效率。其中,规模效率是指只有政府采购在整个财政支出或国民生产总值中占有一定比重时,政府采购的节支效率才能很好地发挥出来。人员效率主要是对政府采购人员素质和人均采购额的大小进行衡量,政府采购人员素质越高,人均采购额越大,人员效率也就越高。政策效率主要是看政府采购政策是否科学、是否适用。管理效率主要是用于评价政府采购管理体制及机制是否高效。

(一)微观层面

资金效率主要是用于衡量政府采购的节支情况,可用节支率指标来衡量。政府采购节支率是指政府采购的资金节约额(政府采购预算金额与实际采购金额之差)与政府采购预算金额的比率,它是评价政府采购效率的最基本的指标。其公式可表示为:政府采购节支率=(政府采购预算金额-实际政府采购金额)÷政府采购预算金额×100%=1-实际政府采购金额÷政府采购预算金额×100%。

节支率与实际政府采购金额成反方向变化,而与政府采购预算金额成正方向变化。节支率可以从三个层次上进行考察,一是某个具体采购项目的节支率,用于考察某次采购的节支情况;二是某类采购对象的节支率,用于考察不同采购对象的节支情况;三是当年全部政府采购的节支率,用于考察政府采购的年度节支效果以及政府采购对财政管理和经济总量的影响。一般来说,政府采购的节支率越高,表明政府采购的节支效果越明显。但较高的节支率并不是政府采购的惟一目的,而且更重要的是,高节支率并不完全意味着政府采购的高效。

行政效率主要用于衡量政府采购是否能够及时满足需求单位的需要,一般来说,政府采购的行政效率主要是指集中采购的行政效率,具体可通过政府采购周期指标来衡量,即从上报需求计划,政府采购中心接受委托,财政部门进行需求核对及下达任务单,媒体发布政府采购需求信息到签订政府采购合同为止的时间。以公开招标采购方式为例,一个完整的政府采购周期通常由以下几个环节组成:媒体收到信息并刊登所需的时期;采购信息公告期;投标人编制投标书的期间;中标公示期;采购中心运作、审批、流转等所耗费的时间;合同履行期间;合同履行完毕后付款期间。

对于其中某些期间的要求,我国政府采购法及相关法律有明确的规定。如,指定媒体必须在收到公告之日起3个工作日内发布公告;货物和服务项目实行招标方式采购的,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于二十日。这里的期间都是指工作日,因此实际上的政府采购周期比这些期间加总起来的时间还要长一些。一般认为,政府采购周期越短,效率越高,政府采购周期越长,效率越低。但也并不总是如此,有些政府采购方式,只有达到一定的周期才能发挥出其优势。

(二)宏观层面

规模效率是指政府采购在具有一定规模基础上所能起到的节约财政支出的效果。政府采购规模是实现经济效率的基础,有规模才能发挥效益,才能节约更多的采购资金。

政府采购规模效率又可从两个方面来进行评价。一是从全部政府采购占财政支出或国民生产总值的比重来看,这一比重越高,说明政府采购对财政与经济的影响越大,从而带动中国财政管理以及经济效率的提高。国际经验表明,政府采购一般占当年财政支出的30%左右,占国内生产总值(GDP)的10%左右。如果政府采购在整个财政支出以及经济总量中的比例太小,政府采购的节支功能就不能很好地发挥出来,这时,政府采购的规模效率就很低。政府采购的规模效率通常可用当年政府采购在整个财政以及经济中所占的比重这一相对规模指标来衡量,因此它是一个相对量。政府采购的(相对)规模的计算公式如下:

政府采购相对规模=当年实际政府采购金额÷当年财政支出总额(或GDP)

当然,政府采购的规模是受很多因素影响的。一般来说,一个国家实行政府采购制度之初,其政府采购量较小,随着政府采购制度的不断成熟,规模会不断增大,但也不可能无限增大,毕竟政府采购只是财政支出中购买性支出的一部分,财政支出中还有大量的转移性支出。

二是从每次政府采购量来看,若每次政府采购的批量较大,分摊在每一单位政府采购资金上的费用就越低,就能充分发挥政府采购的规模效率。在实际中通常通过集中多家单位的相同需求来达到规模采购的效果。这一指标的具体计算公式为:平均每次采购量=政府采购额÷政府采购次数

政府采购平均每次采购批量受采购对象的性质、采购方式的选择以及当时的需求量等多种因素的影响,因此在具体进行评价时可区别对待。不同的采购对象和采购方式的采购规模是不同的,工程类采购和公开招标采购方式的规模通常要大一些,而货物、服务类采购和其他采购方式的采购批量通常小一些。

人员效率主要用于考察参与政府采购的财政监督管理部门及政府采购中心人员的办事效率,即以最小的人力成本完成尽可能多的采购量。人员效率具体可通过人员经费和人均采购额等指标来衡量。人员经费是指政府采购过程中所发生的办公经费、工资费用、组织招标活动的费用、学习考察费、培训费等。可用人员经费占政府采购额的比重这一指标来衡量。即:人员经费比重=当年人员经费÷当年政府采购额

人员经费比重越低,说明人员经费相对于采购额来说较小,因而效率较高,相反,人员经费比重越高,说明一定量的政府采购额需要财政投入较多的费用,因而效率较低。

人均采购额考察的是政府采购人员每个采购人员所分担的采购额的大小,即:人均采购额=当年政府采购额÷政府采购人员数量

人均采购额越大,说明效率越高,相反,人均采购额越小,说明效率越低。人员效率主要受政府采购人员素质的影响,一般地,如果采购人员素质较高、办事效率较高,那么,就能用较少的经费完成较高的人均采购额。

政策效率主要用于评价政府采购政策的制定是否科学、是否适用、是否能促进经济增长。政府采购的初衷是为了节约财政支出,但由于它的规模较大,因此它也是政府宏观调控经济的重要工具,是政府财政政策的重要组成部分。

政府采购政策制定得是否科学、是否得当,关系到整个国民经济的发展。一般来说,当我们判断出经济出现衰退迹象时,应采取扩大政府采购规模的政策,以此发挥政府采购的乘数效应,带动国民经济的更快发展;而当判断经济出现过热迹象时,应适时地压缩政府采购的规模,也通过政府采购乘数加快经济降温。一般地,政府采购的政策效率可以通过政府采购对经济增长的贡献来衡量,即政府采购拉动经济增长的百分比来进行衡量。

政府采购对经济增长的贡献=(国民经济总量变动的百分比÷政府采购规模变动的百分比)×100%

这一指标探讨的是政府采购对经济总量的政策效率。政府采购对经济增长的贡献越大,表明政府采购政策效率越高,反之亦然。

另外,政府还可以通过调整政府采购的结构进而对国民经济地区、产业结构等进行调整,从而促进国民经济协调发展,这也是政府采购政策效率的一部分,但这种政策效果很难用某一指标进行衡量。

影响政府采购政策效率的因素主要有:从对经济总体形势的判断,政府采购政策的制定以及政策的贯彻落实。如果对经济形势把握很准、政策制定得较科学,并且在执行中没有走样,那么,政府采购的政策效率就会很高。相反,如果对经济形势判断不准、政策制定得不合理,以及政策在落实的过程中受到某些权力的干扰,这都将降低政府采购的政策效率。

管理效率是用于衡量政府采购管理体制和机制设计得是否科学、是否能够有效运作。政府采购管理包括预算管理、法律监督、政府采购方式、招投标管理以及投诉质疑管理等多个方面,政府采购管理效率是综合管理的结果。由于其管理效率无法直接计算,因此管理效率没有合适的指标进行衡量。但无论如何,管理效率始终是政府采购应该重点考虑的问题之一。管理制度健全与否以及管理水平的高低是影响政府采购管理效率的重要因素。一般来说,预算做得好、法律健全、方式选择得当、招投标严谨、有完善的质疑投诉机制,政府采购的管理效率就较高。

我国政府采购绩效评估指标体系和我国政府绩效评估体系的制度一样,要经历一个长期的理论研究和实践的过程。这就要求我们,首先要用科学的发展观为指导,其次要紧密结合我国国情,对各地区经济、社会发展的状况进行认真的研究,对现在政府职能有一个恰当的定位,要体现政府职能转变的要求,要借鉴国外的先进的政府绩效评估的理论和方法。具体而言,建立科学的政府采购绩效评估体系的基本思路是:

第一,结合国内国外政府采购的发展趋势,实施政府采购绩效战略。

政府采购是我国一项重要的国策,要最大限度的发挥资源配置的效能,适应改革发展和国际竞争的需要,及时实施政府采购绩效战略,强化绩效意识,强化公共服务,建立责任政府,将人民满意落到实处;用科学的绩效评估和考核来引导行政职能转变,依法采购和绩效管理结合起来,用绩效作为政策目标的取向,作为检查督促工作的标准,作为评价和考核政府部门及其领导人的基本尺度。

第二,以科学发展观为指导,建立符合地方各级政府采购的绩效评估指标体系。

现阶段我国各级政府采购的绩效指标设计要做到四个体现:一要体现科学发展观的要求。要坚持以人为本,既要有经济指标,也要有社会发展和环境建设的指标;既要考核已经表现出来的显绩,也要考核潜在绩效;既要考虑当前,也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评估政府采购监管部门该做的事和政府采购执行部门应尽的责任和义务,评估政府履行法定职责的程度,政府采购的管理部门和执行部门的越位、错位都或不到位,在绩效评估中都要有所体现,事后以便纠正。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行几十年,有一套成熟的经验和技术。在绩效指标的设计上,主要围绕“3E”展开,即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。这些原则和方法值得我们很好借鉴。四要体现我国的国情。我国地区差别很大,不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。

第三,坚持内部评估指标与外部评估指标相结合,促进评估指标体系的科学与合理化。

政府作为社会上最大的消费部门,涉及的利益面广泛,影响面大,参与的组织多。所以,在设立政府采购指标体系时,既要考虑到政府采购制度对政府内部的影响,同时也要考虑到政府采购对外部的影响。具体来说,对内部影响的指标应该考虑政府采购的行政成本、采购本身的公平与合法、促进行政体制创新、推动公共部门的管理手段变革等;而外部评估指标则应该考虑对社会的影响,即普通的民众的反应与评价、国际社会的反应与评价等,还有环境的影响、政治影响等。即政府采购与可持续性发展的相关度、政府采购对环境保护的推动与促进、政府采购保护国家安全,树立国际良好形象等等。同时在设立指标体系时,还应该考虑到应该受多种评估主体的评价,形成多层次政府采购绩效评估体系。要完善政府内部评价机制,也应借鉴国外的经验,建立专门的社会评估组织,鼓励有关专家学者对各级政府采购绩效进行科学的诊断和评估;同时深入开展公民评议活动,将管理和服务对象纳入评估体系。

第四,强化客观性评价指标,也不能忽略主观性评价指标。

政府采购的效果如何,不能由决策者自身判定,而要由实际需要和社会效果判定;政府采购的最终绩效如何,也不能由政府自身判定,而是要由服务对象和人民大众判定。政府的自我评价要依循科学合理的评价标准和制度。为此,在设定政府采购指标体系时,应该考虑到客观的、定量化的评价指标,同时也要让不同的评估参与主体充分表达对政府采购主观感受,即要确定一些主观性的、定性的指标体系。只有这样,才能保证政府采购绩效评估指标体系的公正、合理与科学,并能真正达到政府采购绩效评估的目的,促使政府采购更加规范。

第五,指标体系应设计合理,具有较强的操作性。

政府采购绩效指标体系按照对采购的作用方式来分,可以分为标杆性指标体系和操作性指标体系。所谓标杆性指标体系是指政府采购指标体系的主要目的不是用于评价某级政府的政府采购情况,而主要是为各级政府部门的政府采购提供一个可资借鉴的标准,要求各级政府采购以此指标体系为参照,修正或者完善自己的政府采购行为,以达到政府采购指标体系的要求;操作性指标体系是指设计的政府采购指标体系主要目的是为了评估各级政府的采购行为,从政治、经济和社会效益等不同的方方面考察政府采购是否达到采购的目的,是否实现了政府采购的功能。但是,不管何种类型的政府采购指标体系都应该具有一定可比性、可操作性。评估体系既不能过简,也不能过繁,否则都会造成评估流于形式,达不到评估的目的。

第六,指标体系应遵循先易后难,逐步完善的思路。

指标体系的设置不求尽善尽美,只求可行有效。如前所述,政府采购绩效评估是一个复杂的过程,而其中指标体系的设置更是一个关键环节,而且绩效管理在我国刚刚开始。所以,在绩效管理之初,要进行较为复杂的细致准备工作。如果一开始绩效指标过于繁琐或复杂,则组织机关难以接受,也就难以进行下去。

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