框架协议采购12个知识点,来看亚利老师如何解读?

框架协议采购如何防范质次价高?为什么工程、物业不能用框架协议采购?框架协议方式之下,电子卖场怎么做?……框架协议采购12个知识点,亚利老师来解读。
框架协议采购

框架协议采购12个知识点,来看亚利老师如何解读?

框架协议采购如何防范质次价高?为什么工程、物业不能用框架协议采购?框架协议方式之下,电子卖场怎么做?……框架协议采购12个知识点,亚利老师来解读。

知识点一:框架协议可以让供应商资格库合法化吗?

三库清理

​在制定110号令答记者问一文中,财政部有关负责人指出:协议供货因缺乏专门的制度规范暴露出一些问题,社会多有反映。比如,有的以资格入围方式选定供应商,造成市场分割,影响公平竞争;有的搞政府采购专供产品,采购价格远超市场价;还有的在设备采购中以本机低价入围,后续耗材价格却远超市场价格。110号令恰恰是针对协议供货暴露出来的沉疴旧病做出的规制,并不是“协议供货”的翻版,也没有使原有供应商库合法化的初衷。

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知识点二:框架协议采购如何防范 “质次价高”?

计算器

​​110号令要求按照《政府采购品目分类目录》,必须将采购标的细化到底级品目,并合理设置采购包,尽可能细分每一个采购包的等次、规格或者标准需求,并规定每一个采购包的最高限制单价,从而确保采购标的明确,技术和报价具有有效竞争性。

为了防范采购价格虚高,110号令还对“定制”“政府采购专供产品”设置了高压线。规定:供应商响应的货物原则上是市场已有销售的规格型号,不能采用专供政府采购的产品。

110号令引入“全生命周期成本”理念,对耗材使用量大的复印机、打印机等设备采购项目,要求供应商对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价,并在评审时把专用耗材报价设为因素。

​为了强化价格竞争,提高竞争透明度,110号令确定了第一阶段 “价格优先法为一般、质量优先法为特殊”的评审方法,这对于大多数项目来说,相当于在入围阶段首先应当采用类似“最低评标价法”把价格最优的多家供应商选进来。110号令还强制性地设置了入围阶段的最低淘汰率,第二十七条规定:确定第一阶段入围供应商时,提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家,淘汰比例一般不得低于20%,且至少淘汰一家供应商。

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知识点三:框架协议怎样面向非入围供应商规范采购?

入围

俗话说:“有原则就会有例外。“110号令第十五条规定,货物项目框架协议有效期一般不超过1年,服务项目则一般不超过2年。这意味着,在这么长的有效期内,入围产品的市场价格可能会有较大波动,从而在框架协议的内外市场形成“价差”。另外入围供应商以生产厂家为主,其价格的灵活性很难跟上市场波动价格,如果不采用外部供应商的“鲶鱼效应”,一些入围产品即便价格高于市场价照样可以凭借入围 “坐享其成”斩获订单,这样以来就会滋生框架协议价格虚高的弊端。为了开启框架协议采购的“鲶鱼效应”,110号令第三十七条规定了向非入围供应商采购的制度:采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物,且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商价格以下的,可以将合同授予非入围供应商。

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知识点四:为什么工程、物业不能用框架协议采购?

工程

在采购标的上,110号令作出了限定,仅限于技术、服务等标准明确、统一,小额度,需要多次重复采购的货物和服务。据此可以知道,框架协议采购只适用于货物和服务,而不适用于政府采购工程。

那么,110号令施行后,”物业管理服务”是否可以适用框架协议方式采购呢?我们看一下”物业管理服务”是否符合框架协议采购要求的采购标的“技术、服务等标准明确、统一,小额度,需要多次重复采购” 的特征呢?首先,从集中采购目录的内涵和设立初衷来看,”物业管理服务”既然被列入目录以内,就具有通用、“技术、服务等标准统一”的项目特点。《政府采购法实施条例》第三条规定,技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目,列为集中采购机构采购项目。这也符合《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)第十九条对”物业管理服务”“采购需求客观、明确且规格、标准统一”的界定。从集中采购机构或者主管预算单位来说,”物业管理服务”在不同的采购人之间也会形成“多次重复采购”的需求。但是绝大多数”物业管理服务”单笔采购金额都远超采购限额标准。也就是说,对于绝大多数”物业管理服务”项目来说,并不符合框架协议采购所限定的“小额度”的要求,因此不能够适用框架协议采购,只能采用单一项目采购方式,原则上应当适用公开招标方式,且只能采用最低评标价法。

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知识点五:鉴证咨询服务项目怎样适用框架协议采购?

咨询

“鉴证咨询服务”项目一定可以适用框架协议采购吗?答案是否定的。110号令还规定:对于此类项目,主管预算单位能够归集需求形成单一项目进行采购,通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同能够满足需求的,不得采用框架协议采购方式。为了更好搞懂这个问题,亚利以“咨询服务”中的“法律服务”为例做个进一步说明:如果采购需求中“法律服务”包含的内容比较复杂,既有诉讼服务又有行政管理的法律咨询,那最后和各个采购人之间只能签订全年包“活儿”的固定总价合同,即每个采购人和成交供应商签订全年多大金额的“法律服务”采购合同,这是符合框架协议采购适用范围的。但是,如果每个采购人需要的“法律服务”可以折算成律师数量、人工费用,主管预算单位可以归集需求,以一名律师的单日费用为采购标的,最后各个采购人可以和供应商(通常为律师事务所)签订单价固定、数量不确定的固定单价合同,合同履行时依据律师事务所实际派了多少名律师,到采购人处工作多少天,结合中标、成交的每名律师的固定单价费用据实结算,这样应当适用单一项目采购,不得采用框架协议采购方式。

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知识点六:如何做好框架协议采购审核、备案?

备案

​110号令第八条规定,集采机构采用框架协议采购的,应当拟定采购方案,报本级财政部门审核后实施。主管预算单位采用框架协议采购的,应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。

那么,审核到底该“审”什么呢?亚利认为:首先应当“审”框架协议采购适用范围是不是合规。第二,要“审核”框架协议采购需求是否清晰、明确,采购标的是否精细。第三,要“审核”定价机制是否具有约束力。​第四,要审核合同授予规则和结果是否更加透明。

亚利认为,由财政部门对框架协议采购进行事先的审核备案管理,一方面是为了防止框架协议采购方式被滥用、错用,另一方面也是倒逼集采机构或者主管预算单位强化主体责任、提高专业能力,确保框架协议采购方案的科学性,提高采购绩效。

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知识点七:框架协议采购方式与协议供货、定点采购是并存的、可供选择的关系吗?

代理机构

​对于框架协议采购这个全新的采购方式,业界还存在各种混乱的理解。首先要匡正框架协议采购方式和协议供货、定点采购的关系。亚利需要再次强调的是,框架协议采购与协议供货、定点采购是替代关系。绝不是并存、可供选择的关系。

在实践中如何做好框架协议采购和协议供货、定点采购的衔接呢?具体可以分为以下三种情形,第一种情形,对于在110号令施行以前订立的协议供货和定点采购,要在最大限度地保证合同缔约双方的合法权益的前提下,可继续执行到协议期限届满。第二种情形,在110号令施行以前已经开展的协议供货、定点采购,并且完成入围评审的,可以继续签订协议并且履行,但是协议的有效期要按照110号的规定执行,也就是货物项目不超过1年,服务项目不超过两年。第三种情形,如果在110号令实施以前还没有完成评审,没有确立入围供应商的,就需要重新开展采购活动,按照110号令的规定执行。

实践中,对于框架协议采购范围认知错误的体现主要在两类项目上,第一类是目录内的公务车、物业采购项目;第二类是目录外的保安、维修、保洁,机关食堂食材采购项目。过去这两类项目是以协议供货、定点采购为主要的采购实现形式。

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知识点八:框架协议方式之下,电子卖场怎么做?

电子卖场

110号令第七条明确规定,框架协议采购应当实行电子化采购。这里的“应当”是必须的意思表示,属于强制性规定。这就意味着:框架协议采购是必须通过电子化实行采购的一种采购方式。

亚利认为,依据框架协议采购方式的要求对现行电子卖场改造,可以依托电子卖场继续实施采购的是第三类,即年度采购金额未达到限额标准的自行采购项目,依然可以不适用110号令规定的采购方式和程序;而第一类集中采购目录内品目中,小额零星的工程项目,单笔采购金额远超采购限额标准的公务车、物业、家具项目,以及第二类目录外限额标准以上的货物项目,鉴证咨询类、购买服务这两类服务项目之外的服务项目,无法适用框架协议采购,均不得通过电子卖场继续操作,而只能采用单一项目采购方式,即公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等六种采购方式中的一种方式。

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知识点九:框架协议,最高限制单价如何确定?

融资保函

围绕“最高限制单价”构建的价格发现机制和约束机制,是110号令的制度灵魂。那么,征集人应当怎么确定、依据什么确定如此重要的“最高限制单价”呢?110号令第十三条规定,确定最高限制单价时,有政府定价的,执行政府定价;没有政府定价的,应当通过需求调查,并根据需求标准科学确定,因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的,或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制,供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商,需要订立开放式框架协议的,与供应商协商确定。

亚利试着做了一个概括,认为确定最高限制单价主要针对三种情况。第一种有政府定价的采购项目。第二种情况是没有政府定价,市场竞争充分的项目,征集人通过需求调查并根据需求标准来确定。​第三种情况是:集采目录内、没有政府定价,且市场竞争不充分,因执行政府采购政策不宜淘汰供应商,或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制,供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商,需要订立开放式框架协议的,“最高限制单价”由征集人与供应商协商确定。

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知识点十:框架协议采购,怎么落实政策功能?

拓展政策功能 政采助力经济和社会发展

​框架协议采购天然存在着采购标的多、采购人多,履约频繁、服务网点分布广等特点,客观地说,如果专门限定由中小企业来承担是不利于项目实施的,因此,专门面向中小企业预留份额的政策措施并不适合框架协议采购。

​但是,对于能够落实的政府采购政策和执行措施,框架协议采购还是要执行的。

首先,框架协议采购项目只能作为非专门面向中小企业采购的项目出现,因此,针对中小企业的价格优惠措施则应当落到实处。第二,针对诸如节能产品的强制采购品目,应当在框架协议采购中予以执行。第三,对于诸如绿色采购产品,框架协议应当落实优先采购政策功能。​第四,对于进口产品,主要针对的检测、检验、医疗器械等设备,实行框架协议采购的,第一阶段征集入围供应供应商时,并不限制进口产品入围;但是,在第二阶段采购人如果想采购进口产品授予合同,则必须依照《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号 ),提前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的核准才可以采购。

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知识点十一:框架协议采购,供应商可以质疑投诉吗?

投诉

亚利要强调的是,框架协议采购的两阶段,供应商都可以依法提出质疑和投诉。在第一阶段,如果供应商认为征集文件、征集过程和入围结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内,以书面形式向征集人提出质疑。质疑供应商对征集人的答复不满意或者征集人未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉。

在框架协议采购的第二阶段,供应商如果认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑,对质疑答复不满意或者采购人未按时答复的,可以在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉。框架协议采购的第二阶段,合同授予的方法有三种:直接选定、二次竞价和顺序轮候,直接选定是主要方法。合同授予的主体是采购人和服务对象,因此,框架协议采购第二阶段质疑的答复主体是采购人,这和第一阶段征集人担当质疑答复的主体是不同的。

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知识点十二:怎样搭建一个好用的框架协议采购电子化平台?

电子化

亚利注意到,110号令并没有对电子化平台由谁搭建、怎么搭建做出进一步的规定。这是由于各地在过去的协议供货等采购实践中,已经花费巨资形成了各具特色的电子化采购平台,基于成本和效率的考虑,各地方可以结合自己的情况选择自建、改造等不同的实现路径。集中采购机构、主管预算单位已有电子化采购系统的,应当根据110号令规定优化系统功能设置;没有电子化采购系统的,可选择具备相关功能的第三方平台实施框架协议采购。

亚利认为,110号令确立的框架协议采购,属于《政府采购法》授权确定的采购方式,应当按照《政府采购法》规定的采购程序和规则执行,不得因采用电子化平台而改变政府采购交易规则、规避政府采购监管;不能搞供应商资格入围,杜绝各类备选库、名录库和资格库等供应商库“死灰复燃”;应当设置明确的最高限制单价,不得再以 “折扣率“比拼等名义破坏刚性的定价机制。

亚利还要强调:电子化采购平台是交易工具,不得自我赋权对政府采购各参加方发号施令,变相行使《政府采购法》规定的管理职能,电子化采购平台应当公平、免费地向供应商提供服务。

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